Справа № 308/9556/16-ц

П О С Т А Н О В А
Іменем України

       11 листопада 2021 року м. Ужгород

Закарпатський апеляційний суд в складі:
головуючого - Джуги С.Д.
суддів - Фазикош Г.В., Куштана Б.П.
з участю секретаря: Микуляк Є.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні цивільну справу за апеляційною скаргою Ужгородської місцевої прокуратури на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 09 грудня 2020 року у складі судді Малюка В.М., про залишення без розгляду позову Ужгородської місцевої прокуратури до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення, витребування земельної ділянки на користь територіальної громади м. Ужгород та скасування її державної реєстрації,-
в с т а н о в и в :

У вересні 2016 року Ужгородська місцева прокуратура  звернулася в суд з позовом до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення, витребування земельної ділянки на користь територіальної громади м. Ужгород та скасування її державної реєстрації.
Позовна заява мотивована тим, що рішенням 23 сесії 6 скликання Ужгородської міської ради від 11.07.2014 р. за №1362 «Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок»   ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів по АДРЕСА_1 площею 0,0098 га, а рішенням 27 сесії 6 скликання Ужгородської міської ради від 19.12.2014 за №1583 вказаній особі затверджено проект землеустрою та передано оспорювану земельну ділянку у власність. У подальшому вказана земельна ділянка була відчужена за договором купівлі-продажу від 16.03.2016 року ОСОБА_2 , а останнім у свою чергу було замовлено розроблення проекту відведення земельної ділянки з метою зміни цільового використання під землі торгівлі, який успішно затверджено рішенням Ужгородської міської ради від 21.04.2016 року за №185.
Вказані рішення Ужгородської міської ради, на думку прокурора, прийняті всупереч вимогам земельного та містобудівного законодавства України. Зокрема, за Генеральним планом міста Ужгорода оспорювана земельна ділянку відносилась до земель багатоквартирної забудови і тому прийняття рішення Ужгородською міською радою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та його затвердження для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку прийнято всупереч вимогам статей 20, 39 ЗК України та статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Крім цього вказує, що земельну ділянку №2110100000:20:001:0266 було отримано поза процедурою проведення земельних торгів, що суперечить ст.134 ЗК України.
Прокурор вважає, що станом на прийняття рішення про зміну цільового використання оспорюваної земельної ділянки у квітні 2016 року для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, за генеральним планом міста Ужгорода, дана земельна підпадає в існуючу санітарно-захисну зону та не віднесена ані до земель під будівництво гаражів, ані для здійснення підприємницької діяльності.
Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 09 грудня 2020 року позов Ужгородської місцевої прокуратури залишено без розгляду за недоведеністю прокурором законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах із оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов`язаних із розпорядженням землею комунальної власності.
В апеляційній скарзі Ужгородська місцева прокуратура просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права. 
Доводи апеляційної скарги зводяться до того, що суд першої інстанції безпідставно не врахував, що прокурор пред`явив позов з підстав порушення Ужгородською міською радою вимог земельного законодавства, що процесуально позбавляє її можливості звертатись до суду як позивача, а органи Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру не наділені повноваженнями щодо звернення з позовами до суду про вжиття заходів реагування шляхом оскарження рішення міської ради. Спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою державної власності сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, а тому ні Державна інспекція сільського господарства, ані Держгеокадастр як правонаступник вказаної інспекції, не наділені повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства не наділяють вказані органи контролю правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими  у цій справі. Прокурор у силу вимог статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наділений повноваженнями щодо звернення до суду з метою захисту інтересів держави у сфері регулювання земельних відносин шляхом усунення порушень та набуває статусу позивача, оскільки Ужгородська міська рада позбавлена процесуальної можливості виступати     в цьому випадку позивачем у справі. Ужгородська міська рада, уповноважена на захист інтересів держави як представник влади, будучи органом місцевого самоврядування, у даному випадку сама ж і допустила порушення вимог земельного законодавства, що виразилось у прийнятті незаконних рішень, а отже, повинна виступати у такому випадку відповідачем у справі, що процесуально позбавляє її можливості бути позивачем у цій справі. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Отже, Ужгородська міська рада не може самостійно скасувати оскаржуване рішення, яке є актом індивідуальної дії, а тому суд першої інстанції, у зв`язку з грубим порушенням вказаних норм, помилково залишив позов Ужгородської місцевої прокуратури без розгляду.
У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача ОСОБА_2 - ОСОБА_3 , просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду залишити без змін, посилаючись на її законність та обґрунтованість.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, апеляційний суд приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає до задоволення, виходячи із наступного.
       Як вбачається з матеріалів справи, Ужгородська місцева прокуратура звернулася в суд з позовом до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування пункт 2.25 рішення 23 сесії 6 скликання Ужгородської міської ради від 11.07.2014 р. за №1362, пункт 1.23 рішення 27 сесії 6 скликання Ужгородської міської ради від 19.12.2014 р. за №1583 та пункт 1.19 рішення 2 сесії 7 скликання Ужгородської міської ради від 21.04.2016 р. за №185, витребування земельної ділянки за кадастровим номером №2110100000:20:001:0266 на користь територіальної громади м. Ужгород, скасувавши її державну реєстрацію.
Позов обґрунтовано тим, що вказані рішення суперечать актам цивільного законодавства і порушують цивільні права або інтереси, зокрема вважає, що порушено ст. 20, 39 Земельного Кодексу України, а саме, порядок встановлення та зміни цільового призначення земель, в зв`язку з чим порушено Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності». Крім цього вказує, що земельну ділянку №2110100000:20:001:0266 було отримано поза процедурою проведення земельних торгів, що суперечить ст.134 ЗК України. Вважає, що станом на прийняття рішення про зміну цільового використання оспорюваної земельної ділянки у квітні 2016 року для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, за генеральним планом міста Ужгорода, дана земельна підпадає в існуючу санітарно-захисну зону та не віднесена ані до земель під будівництво гаражів, ані для здійснення підприємницької діяльності.
В подальшому, представник відповідача   ОСОБА_2  -  ОСОБА_3  подав до суду першої інстанції клопотання про залишення позовної заяви без розгляду.
       Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 09 грудня 2020 року позов Ужгородської місцевої прокуратури залишено без розгляду з підстав п.2 ч.1 ст.257 ЦПК України.
Залишаючи позов прокурора без розгляду, суд першої інстанції виходив із того, що позовна заява прокурора містить вимоги, фактично заявлені прокурором в інтересах територіальної громади м. Ужгород (яку вповноважений представляти орган місцевого самоврядування), про що зазначає і сам прокурор у позовній заяві, проте вказана особа - Ужгородська міська рада Закарпатської області, залучена прокурором в якості відповідача у справі та в матеріалах справи відсутні будь-які дані, які обґрунтовують, у чому полягає порушення інтересів держави при розпорядженні землями комунальної власності. У справі відсутні відомості (докази) про те, що прокурор перед зверненням до суду повідомив міську раду про намір звернутись до суду в інтересах міської ради (на захист прав територіальної громади м. Ужгорода). Прокурор не обґрунтував необхідність звернення із позовом в інтересах Ужгородської міської ради, яка уповноважена захищати інтереси територіальної громади м. Ужгород, і в заявленому ним позові не міститься будь-яких вимог до відповідача. Отже, прокурор не довів законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах із оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов`язаних із розпорядженням землею комунальної власності.
З даного приводу слід зазначити наступне.
Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, у які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постановивід 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18).
У судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених цим Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону).
Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року  № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження  № 12-72гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сам факт незвернення ради до суду з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та, відповідно, мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що зазначений орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів великої кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (пункт 6.43).
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (провадження № 14-350цс19) дійшла висновку, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором  в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини п`ятої статті 56 ЦПК України).
Звертаючись з позовом, прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними.
Відповідно до п.2 ч.1 ст.257 ЦПК України суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.
Залишаючи позов прокурора без розгляду, суд першої інстанції не врахував, що прокурор у цій справі звернувся із позовом з підстав порушення Ужгородською міською радою вимог земельного законодавства, що процесуально позбавляє Ужгородську міську раду можливості звертатись до суду як позивач.
Ужгородська міська рада є одним зі співвідповідачів, рішення якої оскаржується через недотримання вимог земельного законодавства та порушення інтересів територіальної громади при передачі спірної земельної ділянки у власність.
Прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, територіальної громади Ужгородської міської ради, обґрунтував  у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Ужгородську міську раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради.
Такий висновок викладений в постанові Верховного Суду від 08 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц (провадження № 61-1245св21) з аналогічними обставинами.
Подібний висновок також міститься у постанові Верховного Суду від 09 вересня 2020 року у справі № 308/9895/16-ц (провадження № 61-21339св19).
Відповідно до ч.4 ст. 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
За таких обставин суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що прокурор не довів законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах із оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов`язаних із розпорядженням землею комунальної власності.
Постановляючи ухвалу про залишення позову без розгляду, суд першої інстанції не врахував вищенаведені обставини та дійшов до помилкового висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду.
       Відповідно до п.4 ч.1 ст.379 ЦПК України, підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

За вказаних обставин, оскаржуваа ухвала підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
На підставі викладеного та керуючись статтями 374, 379, 382-384 ЦПК України, апеляційний суд,-
п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Ужгородської місцевої прокуратури, задовольнити.
Ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 09 грудня 2020 року, скасувати.
Справу за позовом Ужгородської місцевої прокуратури до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , про визнання незаконним та скасування рішення, витребування земельної ділянки на користь територіальної громади м. Ужгород та скасування її державної реєстрації, направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і касаційному оскарженню не підлягає.
Повний текст судового рішення складено 22 листопада 2021 року.
Головуючий:
Судді: