ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 жовтня 2021 року 
м. Київ
справа № 809/1147/17
адміністративне провадження № К/9901/2080/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А.,  Чиркіна С.М., 
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу першого заступника прокурора Івано-Франківської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2017 у складі колегії суддів: Яворського І.О. (суддя-доповідач), Кухтея Р.В., Носа С.П. у справі №809/1147/17 за позовом першого заступника прокурора Івано-Франківської області до Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення 
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.          Перший заступник керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури (надалі - Прокурор) звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради  (надалі - Виконком, відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення №908 від 30.12.2016 "Про Порядок розміщення вивісок у м. Івано-Франківську" (надалі - Рішення №908).
2.          Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.10.2017 позовні вимоги задоволено. Визнано незаконним та скасовано Рішення Виконкому №908.
3.          Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2017 скасовано постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.10.2017 і ухвалено нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
4.          Судами попередніх інстанцій в межах судового розгляду справи встановлено, що  Рішенням №908 Виконком затвердив Порядок розміщення вивісок у м. Івано-Франківську, який встановлює обов`язкову процедуру виготовлення та погодження дозвільними органами Івано-Франківської міської ради проектів щодо розміщення вивісок у м. Івано-Франківську та процедуру їх демонтажу Департаментом житлової, комунальної політики та благоустрою Івано-Франківської міської ради.
4.1.          Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги послався на невідповідність Порядку, затвердженого оскаржуваним Рішенням №908, Типовим правилам розміщення зовнішньої реклами та звуження передбачених чинними нормами правил розміщення вивісок і відповідно прав суб`єктів господарювання. Крім того, суд першої інстанції зазначив, що чинним законодавством заборонено вимагати від суб`єктів господарювання будь-які дозвільні документи для розміщення вивісок чи табличок.
4.2.          Суд апеляційної інстанції відмовляючи у задоволенні позовних вимог виходив з того, що Прокурор жодним чином не обґрунтував у чому полягає порушення інтересів держави та послався у позовній заяві лише на загальні норми права не вказавши конкретної обставини порушення інтересів держави. Крім того, на переконання суду апеляційної інстанції, оскаржуване рішення жодним чином не зачіпає інтереси держави, а поширюється на права окремих осіб, які будуть використовувати вивіски для рекламної діяльності. 
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5.          Прокурор подав касаційну скаргу на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2017, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.10.2017.
5.1.          Аргументи Прокурора на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що Рішення Виконкому №908 є нормативно-правовим актом, що обов`язковий для застосування на території Івано-Франківської області. Прокурор вважає, що Виконком приймаючи це рішення вийшов за межі власних повноважень, а саме рішення порушує інтереси держави в особі територіальної громади м. Івано-Франківська й орган, уповноважений захищати інтереси держави в спірних правовідносинах відсутній.
6.          Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
6.1.          На обґрунтування відзиву зазначив, що оскаржуване судове рішення ухвалене на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними. 
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7.          Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 08.02.2020, надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8.          Згідно з частиною 2 статті 60 КАС України (в редакції, що була чинною на час звернення Прокурора до суду), з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Для представництва інтересів громадянина в адміністративному суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
9.          Частиною 1 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (надалі - Закон №1697-VII, тут і надалі в редакції, що була чинною на час звернення Прокурора до суду), визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
10.          Частиною 3 цієї статті передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. 
11.          Частиною 4 статті 23 Закону №1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
12.          Варто зауважити, що подібні положення закріплені у статті 53 КАС України та статті 23 Закону №1697-VII в чинній редакції. 
13.          Отже, прокурор у визначених законом випадках здійснює представництво інтересів держави чи громадянина шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване. 
14.          Прокурор, який звертається до суду з адміністративним позовом в інтересах держави, самостійно визначає у позовній заяві в чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або ж відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
15.          Відтак, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
16.          У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3). 
17.          Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
18.          Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний  суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. 
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
19.          При цьому, слід наголосити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
20.          Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
21.          Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
22.          Звертаючись до суду з даним адміністративним позовом Прокурор послався на порушення інтересів держави внаслідок прийняття оспорюваного Рішення Виконкому №908. Зокрема, Прокурор зазначив, що прийняття вказаного Рішення №908, яке на його думку, суперечить вимогам чинного законодавства, порушує встановлений державою порядок регулювання суспільних відносин, а отже і інтереси держави. У подальшому Прокурор додатково зазначив, що оспорюване Рішення №908 порушує інтереси держави в особі територіальної громади м. Івано-Франківська. При цьому, Прокурор переконаний, що орган, уповноважений захищати інтереси держави в спірних правовідносинах відсутній. 
23.          Як вбачається з оспорюваного Рішення Виконкому №908, ним був затверджений Порядок розміщення вивісок у м. Івано-Франківську, а саме рішення прийняте відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 №1160-IV (надалі - Закон №1160-IV).
24.          Згідно зі статтею 1 Закону №1160-IV (в редакції, що була чинною на час звернення Прокурора до суду), регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
25.          За своєю правовою природою Рішення Виконкому №908 є регуляторним актом, оскільки регулює правові відносини, що виникають між органами місцевого самоврядування та фізичними і юридичними особами у зв`язку із розміщенням вивісок на території м. Івано-Франківська, визначає процедуру розміщення вивісок та вимоги їх розміщення (пункт 1.1. Порядку розміщення вивісок у м. Івано-Франківську). 
26.          З огляду на це, оспорюване Рішення №908 є нормативно-правовим актом у розумінні статті 1 Закону №1160-IV.
27.          Частиною 2 статті 171 КАС України (в редакції, що була чинною на час звернення Прокурора до суду) передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
28.          Отже, правом на оскарження нормативно-правового акту шляхом подання до суду позову щодо його законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили наділені виключно особи, до котрих застосовується відповідний нормативно-правовий акт, або особи, котрі є суб`єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей нормативно-правовий акт.
29.          У спорі, заявленому в межах цієї адміністративної справи, Прокурор не здійснював представництво інтересів органу державної влади, до якого застосовано чи який був би суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано, оспорюваний нормативно-правовий акт. 
30.          Тому, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що у Прокурора не було визначених законом підстав для звернення до суду з адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування Рішення Виконкому №908. 
31.          Правові висновки аналогічного змісту у подібних правовідносинах були наведені у постановах Верховного Суду від 18.02.2021 у справі №810/74/18, від 28.04.2021 у справі №809/964/16, від 25.06.2021 у справі №420/26/20. 
32.          Відповідно до вимог частини 1 статті 354 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
33.          Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
34.          Таким чином, враховуючи, що передбачені законом підстави для звернення Прокурора до суду з даним адміністративним позовом відсутні, колегія суддів Верховного Суду вважає, що позов підлягає залишенню без розгляду зі скасуванням судових рішень у цій справі.
35.          З огляду на наведене, касаційну скаргу слід задовольнити частково.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу першого заступника прокурора Івано-Франківської області задовольнити частково.
Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.10.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2017 у справі №809/1147/17 - скасувати.
Позов першого заступника прокурора Івано-Франківської області до Виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення - залишити без розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя                                                                                          Шарапа В.М.

Судді                                                                                                              Єзеров А.А. 

                                                                                                              Чиркін С.М.