ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 жовтня 2021 року 
м. Київ
справа №824/659/18-а
адміністративне провадження № К/9901/22748/20  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №824/659/18-а
за позовом Заступника військового прокурора Чернівецького гарнізону 
до Чернівецького прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України 
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії 
за касаційною скаргою Заступника військового прокурора Західного регіону України на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21.07.2020   (колегія у складі: головуючого судді Полотнянка Ю.П., суддів: Ватаманюка Р.В., Драчук Т.О.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. В липні 2018 року Заступник прокурора Чернівецького гарнізону звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Чернівецького прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги уздовж лінії державного кордону України на території Новоселицького, Герцаївського, Глибоцького, Сторожинецького, Вижницького, Путильського районів Чернівецької області орієнтовною площею 937,8503 га та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав;
- зобов`язати ІНФОРМАЦІЯ_2 (військова частина НОМЕР_1 ) вжити заходи, передбачені статтями 92, 116, 123, 125, 126 Земельного кодексу України з метою набуття права користування наступними земельними ділянками у межах прикордонної смуги між лінією державного кордону та лінією основних інженерних споруд на території на території Новоселицького, Герцаївського, Глибоцького, Сторожинецького, Вижницького, Путильського районів Чернівецької області орієнтовною площею 937,8503 га та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав та оформлення речових прав на них: земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтовною площею 427,8503 га на території Вижницького, Путильського, Сторожинецького, Глибоцького та Герцаївського та частини Новоселицького районів Чернівецької області; земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтованою площею 510,0 га на території Кельменецького, Сокирянського та частини Новоселицького районів Чернівецької області. 
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Чернівецьким прикордонним загоном не повною мірою вжито належних та дієвих заходів щодо оформлення документів на право користування землями прикордонної смуги, що створює умови для незаконного розпорядження земельними ділянками у межах прикордонної смуги та суміжних землях і ставить під загрозу безперешкодне виконання функцій з охорони державного кордону. 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 06.02.2019 позов задоволено повністю. Визнано протиправною бездіяльність ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги уздовж лінії державного кордону України на території Новоселицького, Герцаївського, Глибоцького, Сторожинецького, Вижницького, Путильського районів Чернівецької області орієнтовною площею 937,8503 га та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав. Зобов`язано ІНФОРМАЦІЯ_2 (військова частина НОМЕР_1 ) вжити заходи, передбачені статтями92,116,123,125,126 Земельного кодексу України з метою набуття права користування наступними земельними ділянками у межах прикордонної смуги між лінією державного кордону та лінією основних інженерних споруд на території на території Новоселицького, Герцаївського, Глибоцького, Сторожинецького, Вижницького, Путильського районів Чернівецької області орієнтовною площею 937,8503 га та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав та оформлення речових прав на них: земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтовною площею 427,8503 га на території Вижницького, Путильського, Сторожинецького, Глибоцького та Герцаївського та частини Новоселицького районів Чернівецької області; земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтованою площею 510,0 га на території Кельменецького, Сокирянського та частини Новоселицького районів Чернівецької області.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції зазначив, що оскільки землі в межах прикордонної смуги надаються в постійне користування військовим частинам Державної прикордонної служби України, то такі землі визнаються землями оборони і вони використовуються виключно згідно із Законом України «Про використання земель оборони». Однак Чернівецьким прикордонним загоном не оформлено право користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги уздовж лінії державного кордону України між лінією державного кордону та лінією основних інженерних споруд на території Новоселицького, Герцаївського, Глибоцького, Сторожинецького, Вижницького, Путильского районів Чернівецької області орієнтовною площею 937,8503 га з метою їх формування як об`єкта цивільних прав. Окрім того, останній не заперечує й факту передачі окремих ділянок прикордонної смуги вздовж лінії кордону у приватну власність та користування, у зв`язку з чим в судовому порядку оскаржувались рішення про надання у власність та користування земельних ділянок.
5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21.07.2020 рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 14.02.2020 скасовано. Адміністративний позов Заступника військового прокурора Чернівецького гарнізону до Чернівецького прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії залишено без розгляду. 
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та залишаючи позов без розгляду, апеляційний суд виходив з того, що суд першої інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави помилково дійшов висновку про наявність таких підстав, допустив прокурора до представництва, позовну заяву не повернув і розглянув справу по суті.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з вказаною постановою суду апеляційної інстанції, Заступник військового прокурора Західного регіону України звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21.07.2020 та залишити в силі рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 14.02.2020.
8. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначив, що прокурором належним чином доведено наявність підстав для представництва інтересів держави, оскільки Чернівецьким прикордонним загоном до вересня 2017 року не в повній мірі здійснювались заходи щодо оформлення права користування земельними ділянками прикордонної смуги.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9.  07.09.2020 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.09.2020, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 23.09.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника військового прокурора Західного регіону України на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21.07.2020.
12. Ухвалою Верховного Суду від 18.10.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 19.10.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як встановлено судами попередніх інстанції, розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації від 18.08.2016 №551-р «Про додержання прикордонного режиму в Чернівецькій області» вирішено:
1). Установити вздовж державного кордону на його сухопутних ділянках і вздовж берегів прикордонних річок, озер та інших водойм прикордонну смугу в межах прилеглих до кордону територій міських, селищних і сільських рад Чернівецької області, де запроваджується прикордонний режим.
2). Затвердити перелік міських, селищних і сільських рад, на території яких встановлюється прикордонна смуга і запроваджується прикордонний режим, що додається.
3). Затвердити основні заходи щодо додержання прикордонного режиму в прикордонній смузі та контрольованих прикордонних районах, що додаються.
4). Вижницькій, Герцаївській, Глибоцькій, Кельменецькій, Новоселицькій, Путильській, Сокирянській, Сторожинецькій районним державним адміністраціям привести у відповідність до цього розпорядження свої розпорядження.
5). Чернівецькому прикордонному загону розробити Інструкцію про додаткові режимні обмеження щодо здійснення пропуску громадян у смугу місцевості між державним кордоном України і лінією інженерних прикордонних споруджень, яку впровадити в оперативно-службову діяльність у встановленому порядку.
6). Виконавцям, визначеним відповідальними за здійснення основних заходів щодо додержання прикордонного режиму в прикордонній смузі та контрольованих прикордонних районах, інформацію про хід їх реалізації надавати відділу взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи апарату обласної державної адміністрації щороку до 10 лютого.
7). Відділу взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи апарату обласної державної адміністрації узагальнену інформацію надавати голові обласної державної адміністрації щороку до 20 лютого.
8). Визнати таким, що втратило чинність, розпорядження обласної державної адміністрації від 01.03.2011 №117-р "Про прикордонний режим" (а.с. 21-24).
14. Розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації від 26.09.2017 №820-р "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування Чернівецькому прикордонному загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України" вирішено:
1). Надати ІНФОРМАЦІЯ_3 (військова частина НОМЕР_1 ) дозвіл на розроблення, з урахуванням вимог державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування (військова частина НОМЕР_1 ), цільове призначення - для розміщення та постійної діяльності Державної прикордонної служби України (прикордонна захисна смуга), які розташовані на території наступних сільських рад та районів:
ділянка №1 площею 40,00 га, яка розташована в адмінграницях Долішньошепітської сільської ради, Вижницького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №2 площею 42,85 га, яка розташована в адмінграницях Лунківської сільської ради, Герцаївського району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №3 площею 29,5846 га, яка розташована в адмінграницях Тернавської сільської ради, Герцаївського району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №4 площею 16,90 га, яка розташована в адмінграницях Багрин.вської сільської ради, Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №5 площею 16,90 га, яка розташована в адмінграницях Корчовецької сільської ради, Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №6 площею 3,15 га, яка розташована в адмінграницях Казанської сільської ради, Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №7 площею 16,00 га, яка розташована в адмінграницях Старововчинецької сільської ради, Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №8 площею 4,00 га, яка розташована в адмінграницях Синьовецької сільської ради Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №9 площею 54,70 га, яка розташована в адмінграницях Тереблеченської сільської ради, Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №10 площею 16,90 га, яка розташована в адмінграницях Турятської сільської ради, Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №11 площею 8,60 га, яка розташована в адмінграницях Черепковецької сільської ради, Глибоцького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №12 площею 13,00 га, яка розташована в адмінграницях Ванчиківської сільської ради, Новоселицького району Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №13 площею 8,10 га, яка розташована в адмінграницях Драницької сільської ради, Новоселицького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №14 площею 9,40 га, яка розташована в адмінграницях Костичашвської сільської ради, Новоселицького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №15 площею 19,2151 га, яка розташована в адмінграницях Мамалипвської сільської ради, Новоселицького району, Чернівецької області, (за межами населеного пункту);
ділянка №16 площею 19,00 га, яка розташована в адмінграницях Тарасовецької сільської ради, Новоселицького району Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №17 площею 56,10 га, яка розташована в адмінграницях Селятинської сільської ради, Путильського району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №18 площею 116,95 га, яка розташована в адмінграницях Шепітської сільської ради, Путильського району, Чернівецької області (за ч межами населеного пункту);
ділянка №19 площею 20,00 га, яка розташована в адмінграницях Їжівської сільської ради, Сторожинецького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №20 площею 60,00 га, яка розташована в адмінграницях Красноїльської селищної ради, Сторожинецького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту);
ділянка №21 площею 17,00 га, яка розташована в адмінграницях Нижньопетрівецької сільської ради, Сторожинецького району, Чернівецькоїобласті (за межами населеного пункту) (а.с. 25-26).
15. Розпорядженням Новоселицької районної державної адміністрації Чернівецької області від 30.08.2016 №434-р «Про додержання прикордонного режиму в Новоселицькому районі» вирішено:
1). Установити вздовж державного кордону на його сухопутних ділянках і вздовж берегів прикордонних річок, озер та інших водойм прикордонну смугу в межах прилеглих до кордону територій територіальних громад та сільських рад Новоселицького району, де запроваджується прикордонний режим.
2). Затвердити перелік населених пунктів районну, на території яких встановлюється прикордонна смуга і запроваджується прикордонний режим, що додається.
3). Затвердити основні заходи щодо додержання прикордонного режиму в прикордонній смузі та контрольованих прикордонних населених пунктах, що додаються.
4). Виконкомам місцевих рад, на території яких встановлюється прикордонна смуга і запроваджується прикордонний режим прийняти відповідні рішення.
5). Відділу прикордонної служби « ІНФОРМАЦІЯ_4 » Чернівецького прикордонного загону розробити Інструкцію про додаткові режимні обмеження щодо здійснення пропуску громадян у смугу місцевості між державним кордоном України і лінією інженерних прикордонних споруджень, яку впровадити в оперативно-службову діяльність у встановленому порядку.
6). Виконавцям, визначеним відповідальними за здійснення основних заходів щодо додержання прикордонного режиму в прикордонній смузі та контрольованих прикордонних районах, інформацію про хід їх реалізації надавати відділу взаємодії з правоохоронними органами, оборонної, мобілізаційної роботи та з питань цивільного захисту районної державної адміністрації щороку до 05 лютого.
7). Відділу взаємодії з правоохоронними органами, оборонної, мобілізаційної роботи та з питань цивільного захисту районної державної адміністрації узагальнену інформацію надавати голові районної державної адміністрації щороку до 15 лютого.
8). Визнати таким, що втратило чинність, розпорядження голови районної державної адміністрації від 01.07.2011 №176-р «Про прикордонний режим» (а.с. 27-30).
16. 02.02.2018 позивач звернувся до голови Адміністрації Державної прикордонної служби України із листом №02-346, в якому просив у строк до 08.02.2018, попередньо направивши інформацію на електронну адресу, надати до військової прокуратури Чернівецького гарнізону інформацію про загальну протяжність Державного кордону України (українсько-румунська та українсько-молдовська ділянки) із суміжними державами в зоні діяльності Чернівецького прикордонного загону (Чернівецька область) та ширину прикордонних смуг на даних ділянках кордону (а.с. 19).
17. Розглянувши запит позивача №02-346 від 02.02.2018, Адміністрація Державної прикордонної служби України листом від 08.02.2018 №0.22-1370/0/6-18 від 08.02.2018 повідомила, що протяжність ділянки державного кордону України, яку охороняє Чернівецький прикордонний загін Західного регіонального управління в межах Чернівецької області, становить 373,24 км, з них: українсько-румунська ділянка - 203,24 км, українсько-молдовська - 170 км.
18. Щодо ширини прикордонної смуги проінформовано, що Положенням про прикордонний режим, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1998 №1147, визначено: «прикордонна смуга - це ділянка місцевості, яка встановлюється безпосередньо уздовж державного кордону на його сухопутних ділянках або уздовж берегів прикордонних річок, озер та інших водойм у межах територій селищних і сільських рад, прилеглих до державного кордону, але не може бути меншою від ширини смуги місцевості, що розташована в межах від лінії державного кордону до лінії прикордонних інженерних споруджень» (а.с. 20).
19. Вважаючи протиправною бездіяльність Чернівецького прикордонного загону щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги уздовж лінії державного кордону України на території Новоселицького, Герцаївського, Глибоцького, Сторожинецького, Вижницького, Путильського районів Чернівецької області орієнтовною площею 937,8503 га та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.
21. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
22. Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
23. Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює:                            1)     підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
25. Згідно з статтею 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
26. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі – Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
27. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
28. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
29. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
30. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
31. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
32. У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
33. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
34. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття “інтереси держави” зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
35. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
36. Із врахуванням того, що “інтереси держави” є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
37. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться й у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
38. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Велика Палата Верховного Суду у цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 
2) у разі відсутності такого органу.
Перший “виключний випадок” передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий – відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень – він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
39. Таким чином, Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
40. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
41. Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) “Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону”, у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
42. Консультативна рада європейських прокурорів (далі – КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) “Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права” наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
43. Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
44. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
45. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: 
по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 
по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; 
по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
46. Вважаючи протиправною бездіяльність Чернівецького прикордонного загону щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги уздовж лінії державного кордону України на території Новоселицького, Герцаївського, Глибоцького, Сторожинецького, Вижницького, Путильського районів Чернівецької області орієнтовною площею 937,8503 га та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав, позивач звернувся до суду з даним позовом.
47. Прокурор в позовній заяві зазначав, що в даному випадку заступник прокурора гарнізону діє згідно з п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України, а саме звертається до суду з позовом та виступає в якості позивача в інтересах держави до Чернівецького прикордонного загону, оскільки вказаний орган належним чином не здійснює захист інтересів держави.
48. Також із позовної заяви убачається, що вимоги заступника військового прокурора стосуються зобов`язання відповідача, як органу охорони державного кордону, що входить до структури Державної прикордонної служби України, яка є правоохоронним органом спеціального призначення, виконати свої повноваження у порядку та у спосіб відповідно до чинного законодавства, які, як вважає заступник військового прокурора, ним не виконуються в повній мірі.
49. Так, відповідно до статтей 6, 10, 27,28 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» Державна прикордонна служби України є правоохоронним органом спеціального призначення, який виконує завдання щодо забезпечення недоторканості державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) зоні, є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у справах охорони державного кордону та фінансується за рахунок кошів Державного бюджету України.
50. Відповідно до пункту 1 Положення про Адміністрацію Державної прикордонної служби України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 №533 (далі Положення №533), Адміністрація Державної прикордонної служби України (Адміністрація Держприкордонслужби) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні.
51. Пунктом 3 Положення №533 встановлено, що основними завданнями Адміністрації Держприкордонслужби є, зокрема, здійснення управління територіальними органами - регіональними управліннями, Морською охороною, органами охорони державного кордону, органами забезпечення, навчальними закладами та науково-дослідними установами (далі - органи Держприкордонслужби).
52. Згідно з пунктом 4 Положення №533 Адміністрація Держприкордонслужби відповідно до покладених на неї завдань:
1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до компетенції Адміністрації Держприкордонслужби, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністрові внутрішніх справ;
2) розробляє спеціальний механізм охорони державного кордону та суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, визначає відповідно до законодавства порядок оперативно-службової діяльності органів Держприкордонслужби, їх підрозділів і несення прикордонної служби прикордонними нарядами, види практичних заходів, тактичних прийомів дій особового складу з протидії протиправній діяльності;
3) організовує охорону державного кордону на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах, забезпечує дотримання режиму державного кордону та прикордонного режиму;
4) організовує в установленому законодавством порядку здійснення прикордонного контролю та пропуск через державний кордон осіб, транспортних засобів і вантажів;
5) організовує контроль за додержанням режиму в пунктах пропуску через державний кордон;
6) приймає рішення щодо надання відповідно до законодавства дозволу на: перетинання особами державного кордону в спрощеному порядку; заходження іноземних військових кораблів у внутрішні води, на рейди та в порти України;
7) організовує охорону суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні та контроль за реалізацією прав і виконанням зобов`язань у цій зоні інших держав, українських та іноземних юридичних осіб, фізичних осіб, міжнародних організацій;
8) координує діяльність військових формувань та відповідних правоохоронних органів, пов`язану із захистом державного кордону, а також діяльність державних органів, що здійснюють різні види контролю під час перетинання державного кордону або беруть участь у забезпеченні режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон;
9) здійснює оперативно-розшукову діяльність та контроль за її провадженням органами Держприкордонслужби, взаємодіє в межах своєї компетенції з іншими органами, що провадять таку діяльність;
10) здійснює управління органами Держприкордонслужби, забезпечує їх бойову та мобілізаційну готовність;
11) бере участь в міжнародному співробітництві у сфері захисту державного кордону, укладенні міжнародних договорів України з прикордонних питань та з питань взаємних поїздок громадян, забезпеченні їх виконання, а також участь у розробленні проектів міжнародних договорів про реадмісію, організовує в установленому порядку залучення та використання міжнародної технічної допомоги;
12) організовує прикордонно-представницьку роботу відповідно до міжнародних договорів України;
13) співпрацює з іноземними дипломатичними і консульськими установами в питаннях, що належать до компетенції Держприкордонслужби і стосуються обмеження чи поновлення прав іноземців та осіб без громадянства;
14) підтримує в установленому порядку взаємодію з компетентними органами та військовими формуваннями іноземних держав, міжнародними організаціями з питань охорони державного кордону, протидії незаконній міграції, незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, транскордонній злочинності, контрабандній діяльності;
15) встановлює дійсні та умовні найменування органів Держприкордонслужби;
16) організовує роботу з підготовки пропозицій щодо вдосконалення діяльності пунктів пропуску через державний кордон;
17) забезпечує додержання вимог законодавства в процесі прийняття органами охорони державного кордону рішень про примусове повернення в країну походження або третю країну іноземців та осіб без громадянства, затриманих у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону, виконання рішень адміністративного суду про примусове видворення таких осіб;
18) організовує запобігання кримінальним та адміністративним правопорушенням, протидію яким згідно із законодавством віднесено до компетенції Держприкордонслужби, їх виявлення, припинення, здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення відповідно до закону;
19) організовує інформаційно-аналітичну діяльність та оцінку ризиків в інтересах охорони державного кордону та суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні;
20) виявляє причини та умови, що призводять до порушень законодавства про державний кордон, вживає заходів для їх усунення;
21) бере участь у встановленому порядку в здійсненні державної охорони місць постійного і тимчасового перебування Президента України та посадових осіб;
22) вживає відповідно до законодавства особливих заходів для захисту військовослужбовців і працівників Держприкордонслужби від зазіхань на життя, здоров`я, честь, майно у зв`язку із службовою діяльністю та членів їх сімей;
23) організовує в межах повноважень, передбачених законом, закупівлю, накопичення та ефективне використання всіх видів озброєння і техніки, необхідних для охорони державного кордону, забезпечує їх експлуатацію, ремонт і зберігання;
24) розробляє вимоги до зразків озброєння і техніки, необхідних для охорони державного кордону, планує, організовує, бере участь у проведенні науково-дослідних, дослідно-конструкторських, будівельних та виробничих робіт у сфері своєї діяльності, здійснює контроль за якістю розробок і забезпечує проведення державних випробувань нових та модернізованих зразків озброєння і техніки;
25) виконує функції державного замовника з розроблення, виробництва, постачання, ремонту технічних засобів охорони державного кордону, іншого військового майна, виконання робіт та надання послуг;
26) організовує підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації особового складу Держприкордонслужби, бере участь у формуванні державного замовлення на підготовку фахівців у навчальних закладах;
27) забезпечує оснащення органів Держприкордонслужби озброєнням і технікою;
28) здійснює функції з управління об`єктами державної власності, що належать до сфери її управління;
29) організовує забезпечення органів Держприкордонслужби матеріальними та іншими ресурсами, вживає заходів для забезпечення будівництва, реконструкції, експлуатації та ремонту житлового фонду, об`єктів військового призначення;
30) забезпечує відповідно до законодавства правовий і соціальний захист військовослужбовців, працівників Держприкордонслужби та членів їх сімей;
31) вживає заходів для розвитку ділових зв`язків з керівництвом органів прикордонної охорони інших держав, з якими укладено відповідні договори та угоди;
32) організовує інформаційно-роз`яснювальну роботу з питань охорони державного кордону, провадить редакційно-видавничу діяльність;
33) здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов`язаних з діяльністю Держприкордонслужби, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління;
34) забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, здійснення заходів правового режиму воєнного стану;
35) здійснює інші повноваження, визначені законом.
53. Відповідно до ст.10 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» органи охорони державного кордону безпосередньо виконують поставлені перед Державною прикордонною службою України завдання щодо забезпечення недоторканності державного кордону України. Прикордонний загін є основною оперативно-службовою ланкою Державної прикордонної служби України, на яку покладаються охорона певної ділянки державного кордону самостійно чи у взаємодії з іншими органами охорони державного кордону та Морською охороною, забезпечення дотримання режиму державного кордону і прикордонного режиму, а також здійснення в установленому порядку прикордонного контролю і пропуску через державний кордон України та до тимчасово окупованої території і з неї осіб, транспортних засобів, вантажів.
54. Аналіз викладених вище норм, дає підстави вважати, що Адміністрація Державної прикордонної служби України є органом управління стосовно Чернівецького прикордонного загону та, відповідно, накази Адміністрації Дерприкордонслужби України є обов`язковими для виконання Чернівецьким прикордонним загоном Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України.
55. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками апеляційного суду про те, що функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві заступника військового прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, Адміністрації Державної прикордонної служби України, й не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно достатті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином.
56. В свою чергу, подаючи даний позов в інтересах держави заступник військового прокурора Чернівецького гарнізону не зазначив про відсутність повноважень на звернення до суду з такими позовними вимогами у органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері охорони державного кордону та не довів відсутність таких органів, і про нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави такими органами, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з даним позовом.
57. Крім того, як зазначалось вище, обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.
58. Однак, позивачем не надано доказів звернення до Адміністрації Державної прикордонної служби України із листами щодо неналежного виконання Чернівецьким прикордонним загоном своїх обов`язків оформлення права користування землями прикордонної смуги і як пояснив прокурор у судовому засіданні, їх і не було.
59. Таким чином, колегія суддів вважає вірними висновки апеляційного суду про відсутність в даному випадку підстав представництва прокурором інтересів держави. 
60. Перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність рішення відповідача, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача.
61. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
62. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
63. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
64. У справі «Менчинська проти Російської Федерації» Європейський суд з прав людини зазначив, що підтримка, яка надається прокуратурою, може бути виправдана, зокрема, при захисті інтересів громадян, які не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.
65. Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини 1 статті 240 КАС України).
66. За таких обставин, колегія суддів вважає, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню.
67. У відповідності до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Заступника військового прокурора Західного регіону України залишити без задоволення.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21.07.2020 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді	С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець   Л.В. Тацій