ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2021 року 
м. Київ
справа № 520/5226/21
адміністративне провадження № К/9901/25392/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Уханенка С.А., Шевцової Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №520/5226/21
за позовом  ОСОБА_1 до Шевченківського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області про визнання дій та бездіяльності протиправними, стягнення моральної шкоди, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2021 року, постановлену у складі: головуючого судді Горшкова О.О., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року, головуючого судді Бегунца    А.О., суддів Рєзнікової С.С., Мельнікової Л.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи 
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Шевченківського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - відповідач) з вимогами:
- визнати неправомірними дії Шевченківського відділу Національної поліції України в Харківській області, якими з 30 листопада 2009 року по 27 листопада 2020 року, тобто з моменту звернення ОСОБА_2 до відповідача і до винесення ухвали від 27 листопада 2020 року Дзержинським районним судом міста Харкова про зобов`язання слідчого розглянути клопотання адвоката Наджафова Ф.О. від 03.07.2020 у встановлений законом строк та спосіб про проведення слідчих дій не виконував процесуальні дії в кримінальному провадженні №12013220480000822, у результаті чого більше 12 разів були винесені постанови про припинення кримінальної справи, у тому числі постанова про закриття досудового розслідування від 08.06.2016;
- визнати неправомірною бездіяльність Шевченківського відділу Національної поліції України в Харківській області, у зв`язку з якою після скасування постанови про закриття кримінального провадження ухвалою Дзержинського районного суду міста Харкова від 26 грудня 2017 року відповідач продовжував не виконувати своїх обов`язків за ухвалою суду, винесеною 27 листопада 2020 року Дзержинським районним судом міста Харкова про зобов`язання слідчого розглянути клопотання адвоката Наджафова Ф.О. від 03 липня 2020 року у встановлений законом строк та спосіб про проведення слідчих дій;
- стягнути з Шевченківського відділу Національної поліції України в Харківській області моральну шкоду в розмірі 2    500    000,00 (два мільйона п`ятсот тисяч) гривень за неправомірними діями і за бездіяльність в кримінальному провадженні №12013220480000822.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2021    року відмовлено у відкритті провадження у справі.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року ухвалу Харківського окружного адміністративного суду залишено без змін.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спір між позивачем та відповідачем не має ознак публічно-правового.
Як зазначили суди попередніх інстанцій, позивачка оскаржує бездіяльність слідчих, що полягає у нездійснені процесуальних дій в межах кримінального провадження, в якому її визнано потерпілою, у зв`язку з чим цей спір має вирішуватися відповідним місцевим загальним судом в порядку кримінального судочинства.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
Уважаючи судові рішення судів попередніх інстанцій такими, що ухвалені із порушенням вимог процесуального закону, позивачка подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 червня, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
На обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка зазначила, що цей спір має всі ознаки справи адміністративної юрисдикції: відповідачем є суб`єкт владних повноважень - територіальний орган Національної поліції України, який в спірних правовідносинах здійснює публічно-владні управлінські функції - забезпечує охорону прав і свобод людини, протидіє злочинності, підтримує публічну безпеку і порядок.
Позивачка звертає увагу, що саме невиконання відповідачем як територіальним органом Національної поліції України своїх публічно-владних функцій із забезпечення охорони прав і свобод людини і є предметом її позову.
Посилаючись на те, що нею не оскаржуються ані рішення, ані дії (бездіяльність) слідчого, прокурора під час досудового розслідування, позивачка вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що ця справа має розглядатися в порядку кримінального судочинства.
Відповідач правом надати відзив на касаційну скаргу не скористався.
Указана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 12 липня 2021    року.
Ухвалою Верховного Суду від 20 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
ІІІ. Джерела права та акти їхнього застосування
Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства.
ІV. Позиція Верховного Суду
КАС України визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору і справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Так, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. 
З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.
Предметом цієї справи є бездіяльність Шевченківського відділу Національної поліції України в Харківській області, яка виразилася: 1)    у невиконанні у період з 30 листопада 2009 року по 27 листопада 2020 року процесуальних дій у кримінальному провадженні №12013220480000822; 2)    у невиконанні ухвали Дзержинського районного суду міста Харкова від 27 листопада 2020 року про зобов`язання слідчого розглянути клопотання адвоката Наджафова В.О. від 30 липня 2020 року щодо проведення слідчих дій.
Таким чином, предмет справи стосується конкретного кримінального провадження, в якому, як зазначає позивачка, протягом тривалого часу не виконуються процесуальні дії: не проводяться допити свідків, не з`ясовуються обставини кримінального правопорушення, не проводяться експертизи.
У Рішенні Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001 КСУ виклав висновок щодо природи кримінального судочинства та його співвідношення з управлінською діяльністю. Так, КСУ зазначив, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами Кримінального процесуального кодексу України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду і вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод та законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості при розслідуванні кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства і прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватись у порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК України), оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості, не належить до сфери управлінської.
Аналогічний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, в якому зазначено, що з метою реалізації положень статті 55 Конституції України та недопущення обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина у разі оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності прокурора, слідчого, органу дізнання стосовно заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини такі скарги суди повинні розглядати аналогічно до порядку оскарження до суду рішень і дій прокурора, слідчого, органу дізнання, встановленого КПК України.
Отже, орган дізнання, попереднього слідства, прокуратури під час вчинення діянь, пов`язаних із досудовим розслідуванням злочинів, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, а отже, оскарження таких дій має відбуватися виключно за правилами, установленими КПК України.
Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах від 21 листопада 2018 року у справі № 826/2004/18, від 10 квітня 2019 року у справі № 808/390/18 та від 28 серпня 2019 року у справі № 1540/5031/18.
Приписами частин першої-третьої статті 38 КПК України передбачено, що органами досудового розслідування є органи, що здійснюють досудове слідство і дізнання.
Досудове слідство здійснюють: 1)    слідчі підрозділи: а) органів Національної поліції; б) органів безпеки; в) органів, що здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства; г) органів Державного бюро розслідувань; 2) підрозділ детективів, підрозділ внутрішнього контролю Національного антикорупційного бюро України.
Дізнання здійснюють підрозділи дізнання або уповноважені особи інших підрозділів: а) органів Національної поліції; б) органів безпеки; в) органів, що здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства; г) органів Державного бюро розслідувань; ґ) Національного антикорупційного бюро України.
Частиною першою статті 303 КПК України визначено перелік рішень, дій чи бездіяльності слідчого, дізнавача або прокурора, які можуть бути оскаржені на досудовому провадженні. 
Водночас частиною другою цієї ж статті встановлено, що скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого, дізнавача або прокурора, які не розглядаються під час досудового розслідування, можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314 - 316 КПК України.
Беручи до уваги, що спір у цій справі виник у зв`язку з протиправною, на думку позивачки, бездіяльністю відповідача як органу досудового розслідування у кримінальному провадженні №12013220480000822, ця справа, з огляду на положення пункту 2 частини другої статті 19 КАС України, знаходиться поза межами юрисдикції адміністративного суду і має розглядатися за правилами КПК України.
Доводи позивачки про те, що відповідачем у справі є територіальний орган Національної поліції України, а не слідчий чи прокурор, зазначених висновків не спростовують.
Питання юрисдикції повинні вирішуватися з огляду на суть конфлікту сторін у справі, тобто з дійсних правовідносин, що склалися між учасниками такого конфлікту, а не з огляду на сформований позивачем склад сторін справи чи спосіб, у який позивач сформулював зміст позовних вимог. 
Зі змісту позовної заяви випливає, що позивач не погоджується з бездіяльністю слідчих Шевченківського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області, яка полягає у безпідставному закритті кримінального провадження, непроведення слідчих дій.
З урахуванням викладеного Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що вирішення цього спору має здійснюватися у порядку, визначеному КПК України.
Отже, суди попередніх інстанцій належним чином визначили характер спору, предмет і підстави заявлених вимог, унаслідок чого дійшли обґрунтованого висновку про те, що позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права..
Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.
VII. Судові витрати
Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року у справі №520/5226/21 залишити без змін.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                      О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                          С.А. Уханенко
                                                                                          Н.В. Шевцова