ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
02 листопада 2021 року           справа №200/1444/21-а 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 29 червня 2021 року (повне судове рішення складено 29 червня 2021 року ум. Слов`янську) у справі № 200/1444/21-а (суддя в І інстанції Бєломєстнов О.Ю.) за позовом ОСОБА_1 до Шахівської сільської ради Добропільського району Донецької області про зобов`язання вчинити певні дії,
                                                          УСТАНОВИВ:

У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Шахівської сільської ради Добропільського району Донецької області (далі – Сільська рада), у якому просив:
зобов`язати відповідача прийняти рішення про припинення повноважень ОСОБА_1 , як старости сіл Шахівської сільської ради Добропільського району Донецької області, на підставі пп.4 ч.2 розділу ІІ Закону України «Внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» від 16.04.2020 № 562-IХ із змінами (далі – Закон № 562-IХ);
зобов`язати Шахівську сільську раду Добропільського району Донецької області внести виправлення у запис № 17 у трудовій книжці ОСОБА_1 в частині підстави внесення запису (документ, його дата і номер) стовпчик 4;
зобов`язати Шахівську сільську раду Добропільського району Донецької області здійснити нарахування та виплати з місцевого бюджету ОСОБА_1 вихідну допомогу у розмірі шести середніх заробітних плат у зв`язку з припиненням виконання ним повноважень старости сіл Шахівської сільської ради Добропільського району Донецької області.
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що відповідно до ст.ст.14-1, 26, 45, 46 Закону України  від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), Закону України від 07.06.2001 № 2493-ІІІ «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі- Закон № 2493-ІІІ) його було обрано старостою сіл Шахівської сільської ради Добропільського району Донецької області.
Відповідні повноваження позивача припинені на підставі пп.4 п.2 розділу Прикінцеві положення Закону № 562-IХ згідно з рішенням Шахівської сільської ради № VIIІ-1/1 від 11.11.2020 «Про підсумки місцевих виборів сільського голови та встановлення рангу посадової особи місцевого самоврядування Шахівському сільському голові».
До трудової книжки позивача на підставі зазначеного рішення внесено відповідний запис № 17, який позивач вважає помилковим, оскільки відсутнє рішення відповідача безпосередньо про припинення його повноважень.
Зазначив, що припинення повноважень посадової особи місцевого самоврядування є підставою для виплати такій особі вихідної допомоги відповідно до статті 44 Кодексу законів про працю України. З урахуванням відсутності у відповідача правових підстав щодо невиплати йому вихідної допомоги, бездіяльність відповідача щодо її невиплати є протиправною.
Наведене стало підставою його звернення до суду з цим позовом.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 08 червня 2020 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подала  апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення місцевого суду, прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. 
На обґрунтування апеляційної скарги фактично зазначені доводи, аналогічні висловленим у позовній заяві. 
У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем висловлено згоду з висновками місцевого суду та прохання залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення – без змін.
Справа розглянута у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з таких підстав.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено таке.
Позивач є громадянином України, має повну адміністративну процесуальну правосуб`єктність. З 01.08.2016 по 11.11.2020 працював в органах місцевого самоврядування - Октябрьській (Шахівській) сільській раді.
Рішенням Октябрської сільської ради Добропільського району Донецької області від 22.07.2016 №VII-10/01 ОСОБА_1 визнаний обраним старостою сіл Новоторецьке, Коптеве, Бойківка Октябрської сільської ради.
У трудовій книжці позивача НОМЕР_1 вчинений запис від 01.08.2016 про обрання старостою сіл та прийняття присяги посадової особи місцевого самоврядування.
Рішенням Октябрської сільської ради Добропільського району Донецької області від 21.10.2016 № VII-14/07 Октябрську сільську раду Добропільського району Донецької області перейменовано на Шахівську сільську раду Добропільського району Донецької області.
Рішенням Шахівської сільської ради Добропільського району Донецької області від 11.11.2020 №VIІI-1/1 підведені підсумки місцевих виборів Шахівського сільського голови - визнані повноваження та зареєстрована Шахівським сільським головою ОСОБА_2 .
З посиланням на це рішення та п.п.4 п.2 розділу 2 Прикінцеві положення Закону № 562-IХ у трудовій книжці позивача вчинений запис №17 від 11.11.2020 про припинення повноважень.
Шахівським сільським головою 12.11.2020 прийняте розпорядження № 298ос про проведення остаточного розрахунку та виплату компенсації позивачеві за дні невикористаної щорічної відпустки.
Даючи оцінку спірним правовідносинам, суд дійшов до таких висновків.
Частиною 1 статті 54-1 Закону 280/97-ВР визначено, що староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.
Повноваження старост сіл, селищ територіальних громад, які увійшли до складу територіальних громад, території яких затверджено Кабінетом Міністрів України на підставі цього Закону, припиняються в день набуття повноважень сільських, селищних, міських рад, обраних на перших місцевих виборах у 2020 році відповідно до підпункту 2 цього пункту. Це передбачено пунктом 4 частини 2 розділу II Прикінцеві положення Закону № 562-IХ.
Як вже зазначалося, рішенням Шахівської сільської ради Добропільського району Донецької області від 11.11.2020 №VIІI-1/1 підведені підсумки місцевих виборів. Припинення повноважень сільської ради є підставою для припинення повноважень позивача як старости сіл Шахівської сільської ради Добропільського району Донецької області, що цілком відповідає наведеним вище нормам закону.
Позивач не оспорює факт припинення його повноважень як посадової особи місцевого самоврядування з 11.11.2020, не просить поновити його на посаді. Спірними є правові наслідки такого припинення - виплата вихідної допомоги позивачу та дії відповідача в процедурі такого припинення (прийняття рішення про припинення повноважень та зміст запису у трудові книжці).
В обґрунтування виникнення права на вихідну допомогу позивач посилається на положення статті 44 Кодексу законів про працю України (далі – КЗпП). Згідно з ними у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток.
Пунктом 5 частини першої статті 41 КЗпП України визначені додаткові підстави розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу з окремими категоріями працівників за певних умов. Зокрема, нею передбачено, що крім підстав, передбачених статтею 40 цього Кодексу, трудовий договір з ініціативи власника або уповноваженого ним органу може бути розірваний також у випадку припинення повноважень посадових осіб.
Формулювання даної норми є загальним, не містить вказівок на випадки (підстави) припинення повноважень та коло посадових осіб, яких вона стосується. Виходячи з назви статті 41 КЗпП України, вона передбачає додаткові підстави розірвання трудового договору з окремими категоріями працівників, але які це категорії - у пункті 5 частини 1 не зазначено.
Частиною 4 статті 6 КАС України забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
Враховуючи наведене вище, суд при визначенні посадових осіб, які згадуються у п. 5 ч.1 ст. 41 КЗпП, застосовує телеологічний метод тлумачення нормативно-правових актів. Згідно з ним зміст норми, яку необхідно тлумачити, розкривається з урахуванням мети, яку переслідував законодавець при її запровадженні.
Спірна норма внесена у КЗпП Законом України від 13 травня 2014 року № 1255-VII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту прав інвесторів».
Пунктом 3 частини І цього Закону частину третю статті 99 Цивільного кодексу України викладено в наступній редакції: "3. Повноваження члена виконавчого органу можуть бути в будь-який час припинені або він може бути тимчасово відсторонений від виконання своїх повноважень". У такий спосіб інвесторам господарських товариств було надане право на свій розсуд (без пошуку причин) звільняти посадових осіб товариства, встановлюючи таким чином повний контроль над ним.
Діючі послідовно,  законодавець для такого випадку передбачив додаткову підставу для розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу у п. 5 ч.1 ст. 41 КЗпП - припинення повноважень посадових осіб.
Далі, з метою забезпечення балансу інтересів сторін трудового договору, для посадових осіб, яких звільняють з наведених підстав, запроваджені додаткові соціальні гарантії - зміни до ст. 44 КЗпП, що передбачають виплату вихідної допомоги у розмірі не менше, ніж шестимісячний середній заробіток.
Відтак, місцевий суд правильно зазначив, що згадана вихідна допомога виплачується посадовим особам, що наведені у статтях 99, 89 Цивільного кодексу України - посадовим особам, які здійснюють управління діяльністю господарського товариства як його виконавчий орган. Саме ці особи можуть бути звільнені без окремих фактичних підстав для цього, а тільки за бажанням власника товариства відповідно до пункту 5 частини першої статті 41 КЗпП. Саме цим особам забезпечена додаткова соціальна гарантія у вигляді виплати вихідної допомоги.
Що стосується посадових осіб місцевого самоврядування, у разі припинення їх повноважень законом передбачені інші соціальні гарантії.
Так, частиною 2 статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» встановлено, що депутату місцевої ради, який працював у раді на постійній основі, після закінчення таких повноважень надається попередня робота (посада), а за її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі, організації.
У разі неможливості надання відповідної роботи (посади) на період працевлаштування за колишнім депутатом місцевої ради зберігається, але не більше шести місяців, середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді у раді, що виплачується з відповідного місцевого бюджету.
У такий спосіб законодавчо передбачені виплати посадовим особам місцевого самоврядування у разі припинення їх повноважень.
Поєднання (одночасне проведення) цих виплат з виплатою матеріальної допомоги, передбаченої статтею 44 КЗпП, призведе до порушення балансу інтересів сторін трудового договору (задвоєння виплат працівнику), що додатково свідчить про різних суб`єктів їх отримання.
Як вже зазначалося, допомога у разі припинення повноважень посадових осіб, які здійснюють управління діяльністю господарського товариства, виплачується відповідно до статті 44 КЗпП, а посадових осіб місцевого самоврядування - відповідно до частини 2 статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».
Відтак ці виплати є різними за правовими підставами.
Крім того, вони відрізняються за розміром та способами їх надання - вихідна допомога посадовим особам господарських товариств виплачується одноразово (у розмірі не менше, ніж шестимісячний середній заробіток), у той час як виплати посадовим особам місцевого самоврядування здійснюються тривало (зберігається середня заробітна плата, але не більше шести місяців).
За змістом позовної заяви позивач просить зобов`язати виплатити йому саме вихідну допомогу у розмірі шести середніх заробітних плат, що передбачена статтею 44 КЗпП.
Виплати, передбачені статтею 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», не належать до вихідної допомоги, не виплачуються одноразово у згаданому розмірі, а тому правильним є висновок місцевого суду, що вони не є предметом спору у цій справі.
Відповідно до ч.2 ст.9 КАС України суд розглядає адміністративні справи в межах позовних вимог, до яких не належить зобов`язання відповідача здійснити виплати, передбачені Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».
Відтак судами не надається оцінка наявності у позивача права на їх одержання, незважаючи на наявність між сторонами суперечностей щодо цього, на що вказує лист відповідача від 17.12.2020 №02-33/3653.
По суті заявлених вимог слід відзначити, що трудовий договір з позивачем розірваний не з підстав, передбачених п.5 ч.1 ст.41 КЗпП, а тому вихідна допомога, визначена у статті 44 КЗпП у такому разі не підлягає виплаті.
Також місцевий суд дійшов правильного висновку, що позовні вимоги про зобов`язання відповідача прийняти рішення про припинення повноважень позивача, як старости сіл Шахівської сільської ради Добропільського району Донецької області не підлягають задоволенню.
Так, підпункт 4 частини 2 розділу ІІ Прикінцеві положення Закону № 562-IХ не встановлює обов`язку відповідача приймати рішення про припинення повноважень старост сіл - вони припиняються в силу положень закону (правова підстава).
Фактичною ж підставою для такого припинення є набуття повноважень сільських, селищних, міських рад, обраних на перших місцевих виборах у 2020 році відповідно до підпункту 2 вказаного пункту.
Позивачем у заявах по суті цієї справи не наведена норма права, яка б встановлювала обов`язок відповідача приймати окреме рішення про припинення його повноважень.
У цих заявах та під час судового розгляду позивач не навів, яким чином відсутність рішення про припинення його повноважень порушує права позивача.
З урахуванням цього, колегія суддів погоджується з висновком місцевого суду, що вимога прийняти рішення такого змісту спрямована на штучне створення підстави для пред`явлення похідної від неї вимоги виплатити позивачу вихідну допомогу.
Адже саме у такій ситуації Верховний Суд у постанові від 06.08.2020 по справі № 802/2081/18-а визначив обов`язок роботодавця виплатити вихідну допомогу, передбачену ст. 44 КЗпП. 
У цій справі орган місцевого самоврядування раніше прийняв рішення про припинення повноважень посадової особи місцевого самоврядування - позивача.
Враховуючи наявність такого рішення, Верховний Суд надавав оцінку невиплаті позивачу вихідної допомоги саме як правовому наслідку прийняття такого рішення. 
Натомість у справі, що розглядається, відповідач не приймав рішення про припинення повноважень позивача. Відтак обставини цих спорів відрізняються.
У якості рішення Верховного Суду, яке містить правові висновки щодо застосування норм права у схожих обставинах, можна навести постанову від 23 вересня 2020 року по справі № 802/2081/18-а. У цій справі відповідачем не приймалося рішення про припинення повноважень позивача на підставі пункту 5 частини першої статті 41 КЗпП. Зважаючи на це, Верховний Суд визначив правомірною відмову у виплаті вихідної допомоги, встановленої статтею 44 КЗпП.
Таким чином, судами не встановлено право позивача, порушене внаслідок неприйняття ним окремого рішення про припинення повноважень позивача. Так само і не встановлена норма права, яка б вимагала від відповідача, як органу місцевого самоврядування, діяти саме у такий спосіб. 
Відтак позовні вимоги у цій частині задоволенню не підлягають.
Що стосується позовних вимог про зобов`язання Шахівської сільської ради Добропільського району Донецької області внести виправлення у запис № 17 у трудовій книжці позивача в частині підстави внесення запису (документ, його дата і номер) стовпчик 4.
Інструкція про порядок ведення трудових книжок працівників затверджена наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства соціального захисту населення України від 29.07.93 N 58, зареєстрована в Міністерстві юстиції України 17 серпня 1993 р. за N 110 (далі - Інструкція).
Пунктом 2.4. Інструкції визначено, що усі записи в трудовій книжці про прийняття на роботу, переведення на іншу постійну роботу або звільнення, а також про нагороди та заохочення вносяться власником або уповноваженим ним органом після видання наказу (розпорядження), але не пізніше тижневого строку, а в разі звільнення - у день звільнення і повинні точно відповідати тексту наказу (розпорядження).
Ця норма не встановлює обов`язок з прийняття наказу (розпорядження) про звільнення, а визначає порядок відображення у трудовій книжці такого наказу (розпорядження) у випадку його прийняття.
Відповідно до пункту 2.26 Інструкції записи про причини звільнення у трудовій книжці повинні провадитись у точній відповідності з формулюванням чинного законодавства із посиланням на відповідну статтю, пункт закону.
Як вбачається з трудової книжки позивача (запис № 17, до якого він просить внести зміни), у ній зазначено: Припинення повноважень згідно з підпунктом 4 пункту 2 розділу ІІ Прикінцеві положення Закону України Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад.
Дане формулювання повністю відповідає встановленим судом правовим підставам припинення повноважень позивача. Цей Закон щодо спірних правовідносин є спеціальним у порівнянні із загальними положеннями КЗпП, а тому запис №17 у трудовій книжці позивача повністю відповідає вимогам п. 2.26 Інструкції.
Пунктом 2.27 Інструкції також передбачено, що запис про звільнення у трудовій книжці працівника провадиться з додержанням таких правил: у графі 1 ставиться порядковий номер запису; у графі 2 - дата звільнення; у графі 3 – причина звільнення; у графі 4 зазначається на підставі чого внесено запис, наказ (розпорядження), його дата і номер.
Запис № 17 трудової книжки позивача у графі 4 містить таку інформацію: Рішення Шахівської сільської ради Добропільського району Донецької області від 11.11.2020 №VIІI-1/1. Як вже зазначалося, цим рішенням підведені підсумки місцевих виборів у 2020 році. Саме це рішення є єдиною фактичною підставою для припинення повноважень позивача.
Судами не встановлено прийняття іншого рішення, на підставі якого можливо було б вчинити запис № 17 у графі 4. Відтак відповідачем не порушені приписи п. 2.27 Інструкції.
Так, відповідно до п. 2.6 Інструкції у разі виявлення неправильного або неточного запису відомостей про роботу, переведення, а також про нагородження та заохочення тощо, виправлення виконується власником або уповноваженим ним органом, де було зроблено відповідний запис.
Позивачем не доведена неправильність чи неточність записів при веденні його трудової книжки відповідачем. Зокрема, відсутні прийняті відповідачем інші рішення (накази, розпорядження) щодо трудової діяльності позивача. Також відсутні рішення суду, що набрали законної сили, які б свідчили про таку неправильність.
Відтак, правильним є висновок місцевого суду, що вимоги про зобов`язання внести виправлення у запис № 17 у трудовій книжці позивача є не тільки не обґрунтованими, а й передчасними.
Крім того, судами не встановлені негативні наслідки наявного запису для позивача - яким чином запис порушує його права та охоронювані законом інтереси. Доводи позивача про пов`язані з наявним записом складнощі при оформленні допомоги по безробіттю не знайшли свого документального підтвердження.
Крім того, слід відзначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.
Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту.
Сторонами суду не наведено інших специфічних, доречних та важливих аргументів, які суд зобов`язаний оцінити, виконуючи свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Частиною 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з частиною 1 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини 2 статті 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. 
Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального та процесуального права, що регулюють спірні правовідносини.
Відповідно до положень ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статями 291, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
                                                            ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 – залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 29 червня 2021 року у справі № 200/1444/21-а – залишити без змін.
Повне судове рішення – 02 листопада 2021 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Колегія суддів                                                                          І. В. Сіваченко

                                                                                            А. А. Блохін

                                                                                            Т. Г. Гаврищук