П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

_________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

21 жовтня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/15102/20	

Категорія: 112010000          Головуючий в 1 інстанції: Аракелян М.М.
          Час і місце ухвалення: 12:08, м. Одеса
          Дата складання повного тексту: 25.06.2021 р.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого  – Бітова А.І.
суддів             – Ступакової І.Г.
                       – Шляхтицького О.І.
при секретарі – Сузанській І.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційними скаргами ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 червня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування в окремій частині рішень, та позовом третьої особи із самостійними вимогами ОСОБА_2 до Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень,
В С Т А Н О В И Л А :

У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом до Одеської міської ради (далі ОМР), у якому (з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог) просив суд: 
-          визнати протиправним та нечинним рішення ОМР №4-VІІІ від 02 грудня 2020 року "Про утворення постійних комісій Одеської міської ради VIII скликання, обрання голів та затвердження їх складу" в частині затвердження складу постійних комісій Одеської міської ради VIII скликання та обрання їх голів, зазначеним в п.2 та додатку до рішення;
-          зобов`язати ОМР прийняти нове рішення, яким затвердити склад постійних комісій Одеської міської ради VIII скликання та обрати їх голів з дотриманням прав депутатських фракцій на пропорційне представництво в постійних комісіях Одеської міської ради;
-          визнати протиправним та нечинним рішення ОМР №40-VІІІ від 03 лютого 2021 року "Про внесення змін до рішення Одеської міської ради №4-VІІІ від 02 грудня 2020 року "Про утворення постійних комісій Одеської міської ради VIII скликання, обрання голів та затвердження їх складу" повністю.
Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач вказував, що спірними рішеннями утворено постійні комісії Одеської міської ради VIII скликання, обрано голів та затверджено їх склад, проте, вказані рішенні були прийняті без дотримання права депутатських груп, фракцій на пропорційне представництво в постійних та тимчасових комісіях ради, з огляду на що порушено норми чинного законодавства, а саме п.1 ст. 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".
09 березня 2021 року до суду першої інстанції надійшла позовна заява третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішень ОМР, зобов`язання прийняти рішення.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 18 березня 2021 року допущено вступ у справу третьої особи із самостійними вимогами на предмет спору ОСОБА_2 за позовною заявою до ОМР про визнання протиправним та скасування рішення Одеської міської ради №4-VIII від 02 грудня 2020 року та рішення №40-VIII від 03 лютого 2021 року, зобов`язання прийняти рішення.
Третя особа зазначала, що підставою для звернення із власним позовом стало те, що його не включено до жодної з комісій, хоча така заява ОСОБА_2 надавалась. Третя особа просить скасувати спірні рішення, оскільки не вбачає у них ознак нормативно-правового акту. В основу доводів третьою особою також покладено те, що вказані рішенні була прийняті без дотримання права депутатських груп, фракцій на пропорційне представництво в постійних та тимчасових комісіях ради, з огляду на що порушено норми чинного законодавства, а саме п.1 ст. 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад". Додатково вказано, що заява третьої особи про включення до постійної комісії не була розглянута.
Представник відповідача позови не визнав, вказуючи, що оскаржувані рішення не носять характер нормативно-правового акту, відтак у позивача відсутнє порушене вказаним рішенням право у контексті процесуального законодавства, спірні рішення визначають внутрішньо-організаційні правовідносини та носять розпорядчий характер в контексті діяльності виконавчих органів міської ради.
Спірні рішення оскаржуються позивачем не лише в частині включення його до складу комісії, а в цілому п.2 рішення, яким затверджено склади всіх постійних комісій ради, до яких включено 46 депутатів з 4 депутатських фракцій. При цьому, позивачем не надано доказів на підтвердження повноважень представляти інтереси фракцій.
Встановлене п.1 ч.1 ст. 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" право на пропорційне представництво належить фракціям, а не окремим депутатам. 
Справу розглянуто за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16 червня 2021 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до ОМР ради (пл. Думська, 1, м. Одеса, 65026, код ЄДРПОУ 26597691) про визнання протиправним та нечинним рішення ОМР №4-VІІІ від 02 грудня 2020 року "Про утворення постійних комісій Одеської міської ради VIII скликання, обрання голів та затвердження їх складу" в частині затвердження складу постійних комісій Одеської міської ради VIII скликання та обрання їх голів, зазначеним в п.2 та додатку до рішення, зобов`язання Одеської міської ради прийняти нове рішення, яким затвердити склад постійних комісій Одеської міської ради VIII скликання та обрати їх голів з дотриманням прав депутатських фракцій на пропорційне представництво в постійних комісіях Одеської міської ради, визнання протиправним та нечинним рішення ОМР №40-VІІІ від 03 лютого 2021 року "Про внесення змін до рішення Одеської міської ради №4-VІІІ від 02 грудня 2020 року "Про утворення постійних комісій Одеської міської ради VIII скликання, обрання голів та затвердження їх складу" – відмовлено повністю.
У задоволенні адміністративного позову третьої особи із самостійними вимогами ОСОБА_2 (РНОКПП НОМЕР_2 ; АДРЕСА_2 ) до Одеської міської ради (пл. Думська, 1, м. Одеса, 65026, код ЄДРПОУ 26597691) про визнання протиправним та скасування рішення ОМР №4-VІІІ від 02 грудня 2020 року "Про утворення постійних комісій Одеської міської ради VIII скликання, обрання голів та затвердження їх складу" в частині затвердження складу постійних комісій Одеської міської ради VIII скликання та обрання їх голів, зазначеним в п.2 та додатку до рішення та рішення №40-VІІІ від 03 лютого 2021 року "Про внесення змін до рішення Одеської міської ради №4-VІІІ від 02 грудня 2020 року "Про утворення постійних комісій Одеської міської ради VIII скликання, обрання голів та затвердження їх складу", зобов`язання ОМР прийняти нове рішення, яким затвердити склад постійних комісій Одеської міської ради VIII скликання та обрати їх голів з дотриманням прав депутатських фракцій на пропорційне представництво в постійних комісіях Одеської міської ради – відмовлено повністю.
В апеляційній скарзі ОСОБА_1 ставиться питання про скасування судового рішення в зв`язку з тим, що воно постановлено з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також у зв`язку з тим, що висновки суду не відповідають обставинам справи.
Обґрунтовуючи апеляційну скаргу ОСОБА_1 зазначає, що рішення, що оскаржуються, є нормативно-правовими актами, а не індивідуальними актами. Спірні рішення ОМР порушують його права та інтереси, оскільки при створені постійних комісій не врахований принцип пропорційного (фракційного) представництва, визначений п.1 ст. 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", розділом II Положення про постійні комісії ОМР VIII скликання, затвердженого рішенням ОМР від 02 грудня 2020 року №2-VІІІ, що призвело до включення його до іншої комісії, замість той, в роботі якої він мав намір брати участь.
Крім того, ОСОБА_1 зазначає про порушення процедури внесення на розгляд сесії проекту рішення, про відсутність правової експертизи проекту та порушення процедури розгляду питання на сесії, що призвело до прийняття спірного рішення, яке є протиправним.
В апеляційній скарзі ОСОБА_2 ставиться питання про скасування судового рішення в зв`язку з тим, що воно постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також у зв`язку з тим, що висновки суду не відповідають обставинам справи.
В обґрунтування апеляційної скарги ОСОБА_2 зазначає, що приймаючи оскаржувані рішення порушує його права, необхідні для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів, його інтереси щодо включення до складу постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин, та гарантії депутатської діяльності, передбачені ст. 30 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" .
У відзиві на апеляційні скарги ОМР вказує на безпідставність та необґрунтованість вимог апеляційних скарг, правильне встановлення судом першої інстанції обставин справи та ухвалення рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційних скарг ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційних скарг, колегія суддів приходить до наступного.
Обставини встановлені судом першої інстанції, підтверджені судом апеляційної інстанції та неоспорені учасниками апеляційного провадження:
23 листопада 2020 року рішенням №331 Одеської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області Сеника Р.В. та ОСОБА_2 зареєстровано депутатами Одеської міської ради від Одеської місцевої (міської) організації "Опозиційна платформа – За життя".
Рішенням Одеської міської ради №4-VIII від 02 грудня 2020 року утворено наступні постійні комісії Одеської міської ради VIІI скликання:
-          з питань планування, бюджету і фінансів;
-          з питань комунальної власності, економічної, інвестиційної політики та підприємництва;
-          з питань культури, туризму і міжнародних відносин;
-          з питань транспорту і дорожнього господарства;
-          з питань соціальної політики та праці;
-          з питань землеустрою та земельних правовідносин;
-          з питань планування забудови територій, міського дизайну, архітектури та охорони культурної спадщини;
-          з питань житлово-комунального господарства;
-          з питань регламенту, депутатської етики, реалізації державної регуляторної політики та запобігання корупції;
-          з питань охорони здоров`я;
-          з питань освіти, спорту та взаємодії з громадськими організаціями;
-          з питань екології, запобігання надзвичайним ситуаціям та ліквідації їх наслідків, зв`язку та інформаційних технологій.
Затверджено склад постійних комісій ОМР VIII скликання та обрано їх голів згідно з додатком.
21 січня 2021 року за №155/2-мр ОСОБА_2 подано заяву про винесення на розгляд питання щодо включення його до складу постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин.
Рішення ОМР №40-VІІІ від 03 лютого 2021 року "Про внесення змін до рішення ОМР №4-VІІІ від 02 грудня 2020 року "Про утворення постійних комісій Одеської міської ради VIII скликання, обрання голів та затвердження їх складу" внесено зміни до складу членів постійних комісій.
Не погоджуючись із вказаними рішеннями, позивачі звернулися до суду із позовами, вимагаючи визнати їх протиправними, скасування.
Вирішуючи справу, суд першої інстанції, зокрема, дійшов висновку про відсутність у позивачів порушеного права у спірних правовідносинах, що виключає можливість задоволення їх позовних вимог.
Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 19, 55 Конституції України, ст.ст. 2, 6-12, 77 КАС України, ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування", ст.ст. 11, 15 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".
Надаючи оцінку доводам апелянтів колегія суддів вважає необхідним акцентувати увагу на питанні, яке є визначальним в спірних правовідносинах, а саме – встановлення наявності порушення прав позивачів.
З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
Згідно ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Конституційний Суд України в рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 вирішив, що поняття "охоронюваний законом інтерес", що у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Також вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення ч.2 ст. 55 Конституції України, Конституційний Суд України в п.4.1 рішення від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч.2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
На підставі викладеного, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно ч.10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Статтею 11 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначено, що у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 
1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 
2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 
3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 
4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 
5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених п.1 ч.1 цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.
При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 
1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 
2) на невідкладний прийом; 
3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.
Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об`єднаннями громадян.
Згідно ч.ч.2-4 ст. 15 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" у разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.
Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності – до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.
У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.
Крім того, відповідно п.30 ч.1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.
Колегія суддів зазначає, що з наведених приписів законодавства випливає, що питання звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади може бути вирішено на пленарних засіданнях відповідної ради.
В даному випадку позивачі звернулися за захистом не особистих порушених прав або інтересів як фізичні особи, а як особи, наділені депутатськими повноваженнями, які безпосередньо приймають участь в пленарних засіданнях ради.
Враховуючи, що згідно вищенаведених нормам депутати не наділені повноваженнями вимагати усунення порушення законності допущених колегіальним органом шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позовів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , як депутатів міської ради. 
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а наведені в скаргах доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційні скарги задоволенню не підлягає.
Колегія суддів не змінює розподіл судових витрат відповідно ст. 139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 308, 310, п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, –
П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 червня 2021 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 25 жовтня 2021 року.

Головуючий:                                                                                                     Бітов А.І.

Суддя:                                                                                                     Ступакова І.Г.

Суддя:                                                                                                     Шляхтицький О.І.