ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
25 жовтня 2021 року           справа №200/11413/21 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі  колегії суддів: 
судді-доповідача Геращенка І.В., суддів  Блохіна А.А., Міронової Г.М., 
секретар судового засідання – Мирошниченко О.Л.,
за участю: прокурора – Куцоконь О.О.,
представника Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області – Сологуб А.А.,
представника відповідача – Машлякевич І.В., Гаврилюк І.Г.,
розглянув  у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу керівника Маріупольської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 8 вересня 2021 року  у справі  № 200/11413/21 (головуючий І інстанції Голубова Л.Б., повний текст складений у м. Слов`янську Донецької області) за позовом заступника керівника Маріупольської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області  до  Товариства з обмеженою відповідальністю «Маріст-Трейд» про   застосування заходів реагування, -

                                                    В С Т А Н О В И В :

          Заступник керівника Маріупольської окружної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі торгівельно-розважального центру «ПортСіті» ТОВ «Маріст-Трейд» до повного усунення порушень.
          Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 8 вересня 2021 року позовну заяву повернуто на підставі п. 7 ч. 4  ст. 169 КАС України.
Прокурор не погодився з ухвалою суду, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції у зв`язку з порушенням норм матеріального та процесуального права та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. В обгрунтування доводів, посилався на те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області протягом 4 років, при перевірці торгівельно-розважального центру «ПортСіті», всупереч вимог ст. 67 Кодексу цивільного захисту України щодо звернення до суду, обмежується тільки винесенням актів перевірок та приписів, що ж неефективним засобом реагування, оскільки порушення залишаються неусунутими.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просив відмовити у її задоволенні.
Прокурор в судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги, проти чого заперечували представники ГУДСНС, відповідача.
Суд апеляційної інстанції заслухав суддю-доповідача, пояснення сторін, перевірив матеріали справи, вивчив доводи апеляційної скарги і дійшов до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
За ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно ч.ч. 3, 4 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
За ч. 1 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно ч. 3 статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
За ч. 4  ст. 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте, підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас, «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
За ч.ч. 1, 2 ст. 64, ч. 1 ст. 67, ст.с. 68, 70 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.
Згідно п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
За ч. 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року № 1052, визначено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Головне управління служби є територіальним органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Отже, саме органи Державної служби з надзвичайних ситуацій уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств. Наслідком виконання своїх повноважень може бути зупинення роботи підприємств, установ та організацій до повного усунення порушень.
Звернення вказаного органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду з позовом про застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги контролюючого органу.
Більш того, працівники територіальних органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій володіють та мають спеціальні знання у сфері техногенної та пожежної безпеки, для визначення умов що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, які виявлені під час здійснення відповідних перевірок, про що також зазначено в пункті 48 постанови Верховного Суду № 810/3724/17 від 11.02.2021 року.
Таким чином, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області є органом державної влади, який наділений повноваженням на звернення до суду із заявленою категорією позову.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постанові від 10 грудня 2020 року в справі 805/4254/17-а.
В позовній заяві прокурором не зазначені причини, які перешкоджають Головному управлінню Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області самостійно звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування для реалізації законодавчо встановленого за ним обов`язку здійснювати заходи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, які водночас збігаються з інтересами держави, а саме безпосереднього створенню ризику та загрози життю і здоров`ю людини.
У зв`язку з наведеним, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність визначених законом підстав для звернення прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов`язання власника суб`єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також вимог приписів уповноваженого органу.
Відповідна правова позиція викладена Верховним Судом в постановах від 18.10.2019 року у справі № 320/1724/19, від 15.10.2019 року у справі № 810/3894/17, ухвалах від 15.04.2020 року у справі 580/4269/19, від 14.04.2020 у справі 580/36/20.
Згідно з ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо: відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Отже, у заступника керівника (керівника) Маріупольської окружної прокуратури відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з заявленими вимогами, тому позовна заява підлягає поверненню.
Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області не позбавлено можливості скористатись повноваженнями, передбаченими Кодексом цивільного захисту України та Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а прокурор не може підміняти орган державної влади та уповноважених осіб які володіють спеціальними знаннями у сфері пожежної та техногенної безпеки, що можуть створювати безпосередню загрозу життю та здоров`ю людей, в частині вирішення питання щодо звернення до суду з даними категоріями позовів.
З урахуванням встановлених обставин, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про повернення позову на підставі п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції ухвала прийнята з дотриманням норм процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, внаслідок чого підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали суду відсутні. 
Керуючись ст. ст. 241, 242, 250, 310, 315, 316, 321, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу заступника керівника Маріупольської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області  - залишити без задоволення.
Ухвалу  Донецького окружного адміністративного суду від 8 вересня 2021 року  у справі  № 200/11413/21 за позовом заступника керівника Маріупольської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області  до  Товариства з обмеженою відповідальністю «Маріст-Трейд» про застосування заходів реагування - залишити без змін
Повний текст постанови складений 25 жовтня 2021 року.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати прийняття та відповідно до ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду  протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Колегія суддів:                                                                                    І.В. Геращенко 

                                                                                                                    А.А. Блохін

                                                            Г.М. Міронова