ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 листопада 2021 року 
м. Київ
справа № 754/12552/20
адміністративне провадження № К/9901/22139/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача: Коваленко Н.В., 
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.

розглянувши у письмовому провадженні справу № 754/12552/20

за позовом  ОСОБА_1 до Адміністративної комісії при виконавчому органі Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про скасування постанови,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 

на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2021 року (колегія суддів у складі: головуючого судді - Мєзєнцева Є.І., суддів - Файдюка В.В., Земляної Г.В.)

УСТАНОВИВ:

І. Рух справи

1.           ОСОБА_1 звернулася до Деснянського районного суду м. Києва з позовом до Адміністративної комісії при виконавчому органі Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просила скасувати постанову Адміністративної комісії при виконавчому органі Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)  № 1832 від 14 вересня 2020 року про накладення адміністративного стягнення за статтею 152 КУпАП.

2.          Рішенням Деснянського районного суду м. Києва від 23 лютого 2021 року у задоволенні позову відмовлено.

3.          Не погоджуючись із прийнятим рішенням, ОСОБА_1 звернулась до Шостого апеляційного адміністративного суду із апеляційною скаргою.

4.          Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2021 року апеляційну скаргу залишено без руху.

5.          Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2021 року у відкритті апеляційного провадження у справі відмовлено.

6.          Не погоджуючись із постановленою ухвалою, ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2021 року про відмову у відкритті апеляційного провадження, а справу направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

7.          Ухвалою Верховного Суду від 07 липня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі та встановлено десятиденний строк з дня вручення копії ухвали для подання відзиву на касаційну скаргу.

8.          Ухвалою Верховного Суду від 28 жовтня 2021 року призначено касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

9.          Станом на час розгляду справи відзив на касаційну скаргу від відповідача до Верховного Суду не надходив.

ІІ. Оцінка суду апеляційної інстанції

10.          Відмовляючи у відкритті апеляційного провадження у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про неповажність причин пропуску строку на апеляційне оскарження та відсутність підстав для його поновлення.

11.          Суд апеляційної інстанції зазначив, що договір про надання правничої допомоги між позивачем та адвокатом Спіжавко А.Ю. було укладено 24 вересня 2020 року, про що свідчить ордер, який міститься в матеріалах справи. Апеляційна скарга була складена адвокатом, що підтверджується відповідною відміткою, а саме - виконавцем зазначено Спіжавко А.Ю . Статус адвоката передбачає наявність у неї спеціальних знань та навичок, у тому числі й володіння нормативною базою для складання, зокрема, апеляційної скарги, а тому суд апеляційної інстанції відхилив доводи апелянта щодо зазначення в оскаржуваному рішенні суду першої інстанції тридцятиденного строку на його оскарження, оскільки адвокат має бути обізнаний щодо строків оскарження, передбачених статтею 286 КАС України.

ІІІ. Доводи касаційної скарги

12.          Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Вказану підставу мотивує тим, що при винесенні оскаржуваної ухвали, судом апеляційної інстанції не було враховано висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 05 червня 2019 року у справі № 9901/847/18, від 03 липня 2019 року у справі № 9901/939/18, оскільки в ордері не зазначено конкретної назви суду, у якому адвокат надає правову допомогу, а тому його не можна визнати документом, що посвідчує повноваження адвоката на надання правової допомоги. Наявність в матеріалах справи договору про надання правової допомоги від 24 вересня 2020 року та складеного на його підставі ордеру на представлення інтересів ОСОБА_1 в Деснянському районному суді м. Києва від 24 вересня 2020 року не може свідчити про те, що апеляційну скаргу складено адвокатом Спіжавко А.Ю. Жодні належні документи, на підставі яких зроблено такий висновок, в матеріалах справи відсутні. Інші наведені скаржником докази та їх документальне підтвердження щодо порушення строків подання апеляційної скарги судом не розглядалися.

13.          Апеляційним судом не взято до уваги, що неправильне зазначення судом першої інстанції терміну оскарження, фактично позбавило скаржника практичної можливості оскаржити таке рішення, зорієнтувавши на інші строки. 

14.          Також скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не було враховано правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 22 листопада 2019 року у справі № 461/5908/18 відповідно до якої, строк передбачений статтею 286 КАС України не є преклюзивним.

ІV. Оцінка Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування

15.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

16.          Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

17.          У постанові від 30 квітня 2021 року у справі № 520/15510/19 Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду сформував правовий висновок відповідно до якого, під терміном «судове рішення суду апеляційної інстанції», вжитим у частині третій статті 272 КАС України, необхідно розуміти такий судовий акт, яким закінчено перегляд в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції, ухваленого судом за наслідком розгляду справ, визначених статтями 273 - 277, 282 - 286 цього Кодексу, та яким спір вирішено по суті щодо заявлених позовних вимог. Саме такі судові рішення, у розумінні приписів частини третьої статті 272 КАС України, не підлягають касаційному оскарженню.

18.          На усі інші випадки, зокрема, щодо оскарження у касаційному порядку судових рішень апеляційного суду, ухвалених за наслідком апеляційного перегляду справ, визначених статтями 273 - 277, 282 - 286 КАС України, в тому числі ухвал, якими вирішено процедурні питання, пов`язані з рухом справи в суді першої інстанції, а також ухвал, постановлених за наслідками вирішення питання про залишення заяви без розгляду, дія частини третьої статті 272 цього Кодексу не розповсюджується і такі судові рішення підлягають касаційному оскарженню на загальних підставах.

19.          Отже, ухвала про відмову у відкритті апеляційного провадження постановлена відповідно до вимог статті 286 КАС України, підлягає касаційному оскарженню.

20.          Відповідно до статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

21.          Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

22.          Однак, зазначеним вимогам процесуального закону оскаржуване судове рішення не відповідає, а викладені у касаційній скарзі вимоги є обґрунтованими, з огляду на наступне.

23.          Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (надалі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

24.          Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25.          Пункт 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи. Цим конституційним положенням кореспондують норми статті 14 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» і статті 13 КАС України.

26.          Згідно з частиною першою статті 293 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

27.          Статтею 295 КАС України визначено, що апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п`ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення.

28.          Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

29.          Учасник справи, якому повне рішення або ухвала суду не були вручені у день його (її) проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження:

1)          на рішення суду - якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду;

2)          на ухвалу суду - якщо апеляційна скарга подана протягом п`ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.

30.          Строк на апеляційне оскарження також може бути поновлений в разі його пропуску з інших поважних причин, крім випадків, визначених частиною другою статті 299 цього Кодексу.

31.          Відповідно до частини третьої статті 298 КАС України апеляційна скарга залишається без руху також у випадку, якщо вона подана після закінчення строків, установлених статтею 295 цього Кодексу, і особа, яка її подала, не порушує питання про поновлення цього строку, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані неповажними. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду апеляційної інстанції з заявою про поновлення строку або вказати інші підстави для поновлення строку.

32.          За правилом пункту 4 частини першої статті 299 КАС України суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у справі, якщо скаржником у строк, визначений судом, не подано заяву про поновлення строку на апеляційне оскарження або наведені підстави для поновлення строку на апеляційне оскарження 

33.          Особливості провадження у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності передбачено положеннями статті 286 КАС України.

34.          Частиною четвертою статті 286 КАС України визначено, що апеляційні скарги на судові рішення у справах, визначених цією статтею, можуть бути подані протягом десяти днів з дня його проголошення.

35.          За правилами, встановленими статтею 271 КАС, у справах, визначених статтями 273-277, 280-289 цього Кодексу, суд проголошує повне судове рішення.

36.          Копії судових рішень у справах, визначених цією статтею, невідкладно видаються учасникам справи або надсилаються їм, якщо вони не були присутні під час його проголошення.

37.          Предметом спору в цій справі є рішення адміністративного органу про притягнення позивача до адміністративної відповідальності у вигляді застосування адміністративного стягнення за порушення державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів, правил благоустрою територій населених пунктів (стаття 152 КУпАП) у розмірі 1 360,00 гривень.

38.           23 лютого 2021 року Деснянським районним судом м. Києва проголошено повний текст судового рішення, яким позивачу відмовлено у задоволенні позовних вимог. Роз`яснюючи порядок і строки оскарження рішення, суд першої інстанції в резолютивній частині рішення зазначив загальні строки на апеляційне оскарження (тридцять днів).

39.          Згідно з електронним бланком про направлення рекомендованого поштового відправлення на конверті (0215606560962) апеляційна скарга направлена позивачем засобами поштового зв`язку через Деснянський районний суд м. Києва 24 березня 2021 року, тобто в межах зазначеного судом першої інстанції в резолютивній частині судового рішення строку.

40.          Шостий апеляційний адміністративний суд, залишаючи без руху та, в подальшому відмовляючи у відкритті апеляційного провадження у справі, виходив із того, що апелянт пропустив передбачений частиною четвертою статті 286 КАС України десятиденний строк на апеляційне оскарження та не навів жодних обґрунтованих доводів, які б перешкоджали позивачу звернутись з відповідною апеляційною скаргою своєчасно.

41.          Надаючи оцінку вищевказаним висновкам суду апеляційної інстанції, Суд зазначає, що дійсно, стаття 286 КАС України є спеціальною нормою процесуального закону, що визначає особливості провадження у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності, та частина четверта якої встановлює спеціальні у відношенні до статті 295 КАС України строк на апеляційне оскарження (протягом десяти днів) і порядок обчислення цього строку (з дня проголошення судового рішення).

42.          Водночас статтею 286 КАС України не обмежено повноваження суду апеляційної інстанції щодо поновлення строку на апеляційне оскарження в порядку частини третьої статті 295 КАС України, і на відміну від правил, установлених статтею 270 КАС України, передбачений статтею 286 КАС України строк на апеляційне оскарження не є преклюзивним (присічним).

43.          Аналогічне правозастосування викладено у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року у справі № 461/5908/18, постановах Верховного Суду від 24 червня 2021 року у справі № 344/25/21, від 16 вересня 2021 року у справі № 490/894/20.

44.          Європейський суд з прав людини зауважив, що одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, між іншим, вимагає, щоб при остаточному вирішенні справи судами їхні рішення не викликали сумнівів (рішення від 28 жовтня 1999 року у справі "Брумареску проти Румунії", заява N 28342/95, параграф 61). Якщо конфліктна практика розвивається в межах одного з найвищих судових органів країни, цей суд сам стає джерелом правової невизначеності, тим самим підриває принцип правової визначеності та послаблює довіру громадськості до судової системи (рішення від 29 листопада 2016 року у справі "Парафія греко-католицької церкви в м. Люпені та інші проти Румунії", заява N 76943/11, параграф 123).

45.          Таким чином, забезпечення єдності судової практики вимагає повного та системного тлумачення як юридичних норм, так і правових позицій суду. У судовій практиці має враховуватися принцип юридичної визначеності як мірило обґрунтованості застосування в судовій практиці оцінних понять, пов`язаних із застосуванням критерію подібності при відступі від усталеної судової практики Верховного Суду.

46.          Процесуальна природа та призначення строків звернення до суду зумовлюють при вирішенні питання їх застосування до спірних правовідносин необхідність звертати увагу не лише на визначені у нормативних приписах відповідних статей загальні темпоральні характеристики умов реалізації права на судовий захист - строк звернення та момент обрахунку його початку, але й природу спірних правовідносин, з приводу захисту прав, свобод та інтересів у яких особа звертається до суду.

47.          Установлення строків звернення до адміністративного суду у системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень у адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом встановленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії у часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв`язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.

48.          Доступність права на оскарження у зв`язку із пропуском встановленого строку неодноразово була предметом розгляду ЄСПЛ. 

49.          Так, у своєму рішенні у справі «Скорик проти України» Суд зазначив, що відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо в національному правовому порядку існує процедура апеляції, держава має гарантувати, що особи, які знаходяться під її юрисдикцією, мають право у апеляційних судах на основні гарантії, передбачені статтею 6 Конвенції. Мають бути враховані особливості провадження, що розглядається, та сукупність проваджень, що здійснювались у відповідності з національним правопорядком, а також роль апеляційного суду у них (наприклад, Podbielski and PPU Polpure v. Poland, N 39199/98, п. 62, 26 липня 2005) (підпункт13 пункт 3).

50.          ЄСПЛ у рішенні у справі "Белле проти Франції" ("Bellet v. France") зазначив, що право на доступ до суду повинно бути "практичним та ефективним", а не "теоретичним чи ілюзорним" (заява N 23805/94, параграф 36). У справі "Зубак проти Хорватії" ЄСПЛ, розглядаючи загальні принципи щодо доступу до судів вищої інстанції та обмеження ratione valoris (компетенція з огляду на цінність), зробив висновок, що стаття 6 Конвенції не зобов`язує Договірні держави створювати апеляційні чи касаційні суди, проте якщо такі суди існують, необхідно дотримуватись гарантій, визначених у статті 6, наприклад, у тій частині, в якій вона гарантує учасникам судового процесу ефективне право на доступ до суду.

51.          Пункт 1 статті 6 Конвенції втілює "право на суд", за яким право на доступ до суду (тобто право ініціювати провадження у національних судах) становить лише один з його аспектів. Для того, щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання в її права (зокрема, у справі "Церква села Сосулівка проти України", заява N 37878/02, параграф 50).

52.          Таким чином, ЄСПЛ роз`яснив, що положення статті 6 Конвенції, включаючи право на доступ до суду, поширюються також на апеляційне чи касаційне оскарження судового рішення, якщо таке право передбачено національним законодавством. Відповідно, поновлення пропущеного строку на апеляційне чи касаційне оскарження судового рішення є механізмом забезпечення певної гнучкості та пропорційності при вирішенні питання про допуск скаржника до апеляційного чи касаційного судів.

53.          Зважаючи на те, що у цій справі суд першої інстанції роз`яснив загальний, а не спеціальний строк на апеляційне оскарження рішення та порядок його обчислення, колегія суддів вважає, що в цьому конкретному випадку апелянт не допустив необ`єктивного зволікання з поданням апеляційної скарги.

54.          Аналогічна правова позиція міститься в постановах Верховного Суду від 03 липня 2019 року у справі №761/20343/18, від 25 лютого 2021 року у справі № 520/6758/2020.

55.          Судом апеляційної інстанції залишено поза увагою той факт, що апеляційна скарга підписана безпосередньо ОСОБА_1 , а не адвокатом Спіжавко А.Ю. Зазначення в апеляційній скарзі виконавцем адвоката Спіжавко А.Ю. без документального підтвердження її повноважень на представництво не може бути визнано таким, що підтверджує факт надання послуг з правничої допомоги щодо подання та складання апеляційної скарги.

56.          В касаційній скарзі скаржник зазначає, що в заяві про поновлення строку на апеляційне оскарження вона зазначила про те, що договір про надання правничої допомоги від 24 вересня 2020 року, укладений із адвокатом Спіжавко А.Ю., є припиненим. Однак судом апеляційної інстанції не враховано надані пояснення та не надано оцінку вказаним доводам. 

57.          Отже, Верховний Суд указує на передчасність висновків апеляційного суду про неповажність причин пропуску апелянтом строку на апеляційне оскарження, оскільки неправильне зазначення судом першої інстанції терміну оскарження, фактично призвело до того, що позивач звернулась до суду апеляційної інстанції з порушенням установленого десятиденного строку. 

58.          За наведеного правового регулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

V. Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

59.          Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

60.          За правилами статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

61.          Ураховуючи викладене, Верховний Суд приходить до висновку, що ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2021 року прийнята з порушенням норм процесуального права, а тому підлягає скасуванню на підставі частини першої статті 353 КАС України з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

62.          З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,  Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2.          Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2021 року скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
             
Суддя-доповідач:                                                                                 Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    Я.О. Берназюк

                                                                                                    В.М. Шарапа