П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

07 грудня 2021 р. Категорія 108010000	м.Одеса	Справа № 420/15079/20	
Головуючий в 1 інстанції: Танцюра К.О.
час і місце ухвалення: 11:29, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
судді-доповідача:  Семенюка Г.В.
суддів: Шевчук О.А. ,  Турецької І.О. 

при секретарі	Вишневській А.В.	

за участю сторін:	 	
Пред-к позивача	Розенбойм Ю.О. (адвокат, ордер)	
Пред-к ГО "Рибалки Дністра та Дністровського лиману"	Піскун О.В. (адвокат, ордер)	
Пред-к ТОВ "Холод-Сервіс"	Івасенко В.С. (адвокат, ордер)	
Пред-к ГО "Рибалки Дністра та Дністровського лиману"	Крачок О.В. (виписка)	

          розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні П`ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року по справі за позовом Приватного підприємства "Ролисфиш" до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю "Холод - Сервіс", Приватне підприємство "Калкан", Громадська організація "Рибалки Дністра та Дністровського лиману" про скасування наказу, -

встановиВ:

          Позивач, звернувся до суду з позовом до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (далі – Міндовкілля) про скасування наказу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 03.12.2020р. №334 «Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта», мотивуючи його тим, що він прийнятий на підставі пункту 17 Тимчасового порядку здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 жовтня 2019 року № 1138, в той час як Режим, користувачем якого є позивач, не відноситься до «експериментальних проектів». Режим рибогосподарської експлуатації верхньої частини Дністровського лиману, розташованого в басейні річки Дністер Одеської області скасовано з підстав, не передбачених законом (анулювання дозволу на спеціальне використання водних ресурсів, замість «неодноразового (два рази і більше) невиконання приписів або неодноразового порушення користувачем вимог цієї Інструкції або Режиму)».
          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року позов задоволено. Скасовано наказ Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 03.12.2020 року № 334 «Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта».
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України подало апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову.
          В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що висновки суду першої інстанції є необґрунтованими, оскільки на час виникнення спірних правовідносин діяли Порядок № 1138 та Інструкція № 4, а тому вони мають підпорядковуватись нормам Порядку № 1138 як акту вищої юридичної сили. Оскаржуваний наказ було правомірно прийнято Міндовкіллям, як уповноваженим органом на виконання повноважень, передбачених Порядком № 1138.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу належить залишити без задоволення з наступних підстав:
          Судом першої інстанції встановлено, що 28 березня 2019 року Державним агентством рибного господарства України було погоджено Режим рибогосподарської експлуатації верхньої частини Дністровського лиману, розташованого в басейні річки Дністер Одеської області (далі - Режим), який 18 жовтня 2018 року погоджено Управлінням державного агентства рибного господарства у Одеській області, користувачем якого визначено Приватне підприємство «Ролисфиш». Термін дії вказаного Режиму – з 29.03.2019 р. по 31.12.2028 р. (а.с.13-17 т.І).
          Наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 03 грудня 2020 року № 334 «Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта», відповідно до п.17 Тимчасового порядку реалізації експериментального проекту із запровадження порядку здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 жовтня 2019 р. № 1138, враховуючи подання Державного агентства     рибного господарства України від 16 листопада 2020 року №1-4.1-5/6836-20 на скасування Режиму рибогосподарської експлуатації верхньої частини Дністровського лиману, розташованого в басейні річки Дністер Одеської області, скасовано Режим рибогосподарської експлуатації верхньої частини Дністровського лиману, розташованого в басейні річки Дністер Одеської області (а.с.18 т.І).
Не погоджуючись із вказаним вище наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 03 грудня 2020 року № 334 «Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта», позивач звернувся до суду.
          Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що наказ Міністерства захисту довкілля  та природних ресурсів України від 03.12.2020 р. № 334 “Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації  водного об`єкта" прийнято на підставі Тимчасового порядку № 1138, який не поширюється на спірні правовідносини, неуповноваженим органом та з підстав, що не передбачених Інструкцією № 4 (відсутність факту неодноразовості допущення позивачем порушень).
П`ятий апеляційний адміністративний суд погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне:
Статтею 19 Конституції України визначено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Як вбачається з оскаржуваного Наказу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 03 грудня 2020 року № 334 «Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта» зазначений наказ прийнято відповідно до п.17 Тимчасового порядку реалізації експериментального проекту із запровадження порядку здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 жовтня 2019 р. № 1138.
Так, з метою запровадження інноваційних методів для державного управління у сфері рибного господарства та рибної промисловості, прозорого механізму продажу режимів рибогосподарської експлуатації водного об`єкта Кабінет Міністрів України постановив  погодитися з пропозицією Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів щодо реалізації з 1 січня 2020 року до 31 грудня 2021 року Державним агентством рибного господарства експериментального проекту із запровадження порядку здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах та проведення аукціонів з продажу режимів рибогосподарської експлуатації водного об`єкта шляхом електронних торгів та  затверджено постановою  від 23 жовтня 2019 року № 1138 Тимчасовий порядок реалізації експериментального проекту із запровадження порядку здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах (далі  Порядок №1138)
Згідно  з п.1  Порядку  № 1138,  вказаним  порядком  визначається механізм реалізації експериментального проекту із запровадження порядку здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах.
Відповідно до п. 11 Порядку  № 1138 - суб`єкт господарювання, який отримає режим рибогосподарської експлуатації водного об`єкта, визначається за результатами аукціону з продажу режимів рибогосподарської експлуатації водного об`єкта шляхом електронних торгів.
Пунктами 15-17 вказаного Порядку № 1138 визначено, що підставою для скасування режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта є: невиконання вимог режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта; анулювання дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах); звернення користувача водних біоресурсів із заявою про скасування режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта; ліквідація юридичної особи або припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця; рішення суду про скасування режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта. У разі наявності підстав для скасування, визначених пунктом 15 цього Порядку, Держрибагентство протягом 10 робочих днів з дня їх виявлення подає до Міндовкілля обґрунтоване подання про скасування режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта. Міндовкілля протягом 10 робочих днів розглядає зазначене подання та видає наказ про скасування режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта.
Тобто, вказаним Тимчасовим Порядком № 1138 запроваджено механізм реалізації експериментального проекту із запровадження порядку здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах, з метою запровадження інноваційних методів для державного управління у сфері рибного господарства та рибної промисловості.
Разом з тим, зі змісту вказаного Тимчасового порядку вбачається, що вказаний   порядок має тимчасовий характер та  прийнятий з метою реалізації з 01 січня 2020 р. до 31 грудня 2021 р. Державним агентством рибного господарства експериментального проекту. Зазначений порядок набрав законної сили 31.12.2019 р.
Частиною 1 ст. 58 Конституції України визначено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
За таких обставин, вказаний Порядок № 1138  поширюється  на  правовідносини, які  виникли з 31.12.2019 р. та відносяться до предмету його нормативно-правового регулювання (експериментальний проект із запровадження порядку здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах).
При цьому, порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах регламентовано Інструкцією про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, затвердженого Наказом Державного комітет рибного господарства України 15.01.2008 р. N 4 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 28 січня 2008 р. за N 64/14755.
Згідно з п.п.3.3. Інструкції № 4 визначено, що у разі неодноразового (два рази  і  більше) невиконання приписів або неодноразового порушення  користувачем  вимог цієї Інструкції або Режиму, на підставі подання територіальних органів рибоохорони або   територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища    України,  спеціально уповноважений  центральний орган виконавчої влади з питань рибного господарства України скасовує Режим, про що видається розпорядчий документ. Рішення про  скасування  приймається  в  місячний  термін   з моменту надходження подання, після чого повідомляється користувач, територіальні органи рибоохорони та територіальні органи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України. 
В  свою  чергу, центральним органом виконавчої влади у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства, безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства є  Державне агентство рибного господарства України (Держрибагентство)(п.1 Положення про Державне агентство рибного господарства України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 р. № 895).
Режим рибогосподарської експлуатації верхньої частини Дністровського лиману, розташованого в басейні річки Дністер Одеської області користувачем якого визначено Приватне підприємство “Ролисфиш”, який було погоджено 28 березня 2019 року Державним агентством рибного господарства України  не було визначено як експериментальний проект із запровадження порядку здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах.
Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд погоджується із судом першої інстанції, що Режим, у разі наявності підстав, скасовується Державним агентством рибного господарства України, за поданням територіальних органів рибоохорони або територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.
Таким чином, апеляційний суд погоджується із судом першої інстанції, що спірний наказ прийнято неуповноваженим органом.
При цьому, підставою для такого скасування може бути неодноразове (два рази і  більше) невиконання приписів або неодноразового порушення користувачем вимог цієї Інструкції або Режиму, за поданням територіальних органів рибоохорони або   територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища    України.
Як  вбачається з подання Державного  агентства рибного господарства України від  16 листопада 2020 року № 1-4.1-5/6836-20 на скасування Режиму рибогосподарської  експлуатації верхньої частини Дністровського лиману, розташованого в басейні річки  Дністер Одеської області, підставою для прийняття вказаного подання став наказ   Управління Державного агентства рибного господарства у Одеській області від  05.03.2020 р. № 94 “Про анулювання документу дозвільного характеру ПП “РОЛИСФИШ”” на верхню частину Дністровського лиману”, яким анульовано дозвіл на спеціальне використання  водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх  частинах) від 28.12.2019р. №36.4-47/31-19, виданий ПП “РОЛИСФИШ”.
В  свою чергу ст.6 Закону України “Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів” 8 липня 2011 року № 3677-VI визначено, що державне управління та регулювання у галузі рибного господарства здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх повноважень, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації.
Як вже зазначалось судом центральним органом виконавчої влади у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства, безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства є Державне агентство рибного господарства України (Держрибагентство)(п.1 Положення про Державне агентство рибного господарства України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 р. № 895).
Згідно з підпунктом 44 пункту 3 Положення № 895 основними завданнями Держрибагентства є, зокрема, погодження режиму рибогосподарської експлуатації водних об`єктів та контроль діяльності спеціальних товарних рибних господарств.
Відповідно до статей 9, 10 Закону України "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів" 8 липня 2011 року № 3677-VI до повноважень центрального органу виконавчої влади у галузі рибного господарства та посадових осіб органів рибоохорони центрального органу виконавчої влади у галузі рибного господарства, серед інших повноважень, належать й погодження режиму рибогосподарської експлуатації водних об`єктів, забезпечення державного контролю (нагляду) за їх дотриманням,  видання  обов`язкових до виконання письмові вказівок (приписи) про усунення порушень у галузі охорони, використання і відтворення водних біоресурсів;
Частиною третьою статті 31 Закону України "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів" визначено, що з метою забезпечення охорони, раціонального використання окремих видів водних біоресурсів, а також для доповнення, уточнення або зміни зазначених правил можуть розроблятися режими для окремих рибогосподарських водних об`єктів (їх частин). Режими затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості.
Відповідно до пункту 2.14 Інструкції № 4 контроль за виконанням Режиму, спеціальним використанням ВЖР під час проведення рибогосподарської експлуатації водних об`єктів СТРГ та охороною користувачем водних живих ресурсів здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України, територіальними органами рибоохорони та іншими органами відповідно до законодавства України.
Розділом 3 Інструкції № 4 визначено підстави для тимчасового призупинення дії або скасування Режиму.
Пунктом 3.1 Інструкції № 4 встановлено, що дію Режиму може бути тимчасово призупинено спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України у разі подання органів, визначених пунктом 2.1.14 цієї     Інструкції, щодо: порушення користувачем вимог цієї  Інструкції (Режиму, невиконання показників щодо вселення та вилучення ВЖР, їх охорони); погіршення стану запасів ВЖР у рибогосподарському водному об`єкті; несвоєчасного надання звітів щодо вселення та вилучення ВЖР до територіальних органів рибоохорони.
Згідно з пунктом 3.2 Інструкції № 4 тимчасове призупинення дії Режиму здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України, про що складається акт (два примірники) у довільній формі. Користувачу надається припис щодо необхідності усунення ним виявлених порушень з наступним обов`язковим повідомленням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань рибного господарства України про виконання припису. Рішення стосовно поновлення дії Режиму приймається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України після виконання вимог припису.
Відповідно до пункту 3.3 Інструкції № 4, у разі неодноразового (два рази і більше) невиконання приписів або неодноразового порушення користувачем вимог цієї Інструкції     або Режиму, на підставі подання територіальних органів рибоохорони або територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань рибного господарства України скасовує Режим, про що видається розпорядчий документ. Рішення про скасування приймається в місячний термін з моменту надходження подання, після чого повідомляється користувач, територіальні органи рибоохорони та територіальні органи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.
З  аналізу  вищезазначених норм  вбачається, що підставою  для   скасування  Режиму  може бути лише неодноразові (два рази і більше) невиконання приписів або неодноразові порушення користувачем вимог цієї Інструкції або Режиму. При цьому, відповідні факти мають бути зафіксовані документально шляхом попереднього здійснення відповідного державного нагляду (контролю) та застосування заходів впливу на порушника, зокрема у формі винесення відповідного припису, що передбачено Інструкцією № 4.
При цьому подання Державного агентства рибного господарства України від 16 листопада 2020 року № 1-4.1-5/6836-20 на скасування Режиму рибогосподарської  експлуатації верхньої частини Дністровського лиману, розташованого в басейні річки  Дністер Одеської області, не містить жодних посилань на попередньо допущені позивачем порушення вимог Інструкції та Режиму або невиконання вимог припису, що свідчило б про неодноразовість допущення позивачем порушень.
Разом з тим, відповідно до наказу Управління державного агентства рибного господарства у Одеській області № 94 від 05.03.2020 р. дозвіл на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) від 28.12.2019р. №36.4-47/31-19 на верхню частину Дністровського лиману розташованого в басейні річки Дністр Одеської області виданий ПП “РОЛИСФИШ” було анульовано на підставі заяви ПП“РОЛИСФИШ” (а.с.98 т.І), яка, як встановлено під час розгляду справи, була обумовлена необхідністю отримання нового дозволу, а не у зв`язку із встановленими порушеннями допущеними ПП  “РОЛИСФИШ” вимог Інструкції та Режиму.
Враховуючи вищевикладене та те, що наказ Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 03.12.2020 р. № 334 “Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта” прийнято на підставі Тимчасового порядку №1138, який не поширюється на спірні правовідносини, неуповноваженим органом та з підстав, що не передбачених Інструкцією № 4 (відсутність факту неодноразовості допущення позивачем порушень), апеляційний суд погоджується із судом першої інстанції, що наказ Міністерства захисту довкілля  та природних ресурсів України від 03.12.2020 р. № 334 “Про скасування Режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта” є протиправним, а тому підлягає скасуванню.
Інші доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
З огляду на вищевикладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року по справі № 420/15079/20, - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст Постанови складено – 08 грудня 2021 року.

      суддя-доповідач 	 	Семенюк Г.В.	
      судді	    	Шевчук О.А.    Турецька І.О.