ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 листопада 2021 року 
м. Київ
справа № 815/3243/17
адміністративне провадження № К/9901/758/17 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу №815/3243/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Партнер-Імпорт» до Головного управління Держпраці в Одеській області про скасування постанови, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Держпраці в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Самойлюк Г.П., та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Романішина В.Л., суддів: Крусяна А.В., Шляхтицького О.І.,
ВСТАНОВИВ:
У червні 2017 року ТОВ «Партнер-Імпорт» звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпраці в Одеській області про визнання протиправною та скасування постанови №329 від 31.05.2017, якою на позивача накладено штраф в сумі 9600 грн за порушення ч.2 ст.30 Закону України «Про оплату праці», ч.1 ст.116 КЗпП України.
Позов обґрунтовувало тим, що при проведенні позапланової перевірки додержання ТОВ «Партнер-Імпорт» вимог законодавства про працю відповідачем порушено вимоги ч.1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки така підстава для проведення перевірки як звернення юридичної особи вказаною нормою Закону не передбачена. Позивач зазначає, що Товариством не допускалось порушення вимог ч.2 ст.30 Закону України «Про оплату праці» щодо забезпечення бухгалтерського обліку витрат на оплату праці, та ч. 1 ст.116 КЗпП України щодо виплати всіх належних працівникові товариства ОСОБА_1 сум при звільненні у день звільнення.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року, позов задоволено.
Судами встановлено, що на підставі наказу Головного управління Держпраці в Одеській області №638 від 03.05.2017, направлення на перевірку №15/01-29-1036 від 03.05.2017, на підставі листа виконавчого комітету Одеської міської ради (вх. №3864/01-32 від 06.04.2017) та за згодою Департаменту з питань праці Державної служби України з питань праці №4982/4/4.2-ДП-17 від 27.04.2017 Головним управлінням Держпраці в Одеській області у період з 15.05.2017 по 19.05.2017 проведено позапланову перевірку ТОВ «Партнер-Імпорт» з питань додержання законодавства про працю та оплату праці, за результатами якої складено акт перевірки додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування №15-01-005/0485 від 19.05.2017.
В акті перевірки зазначено, що в Товаристві не забезпечувався бухгалтерський облік витрат на оплату праці, що призвело до порушення вимог ч.1 ст. 116 КЗпП України щодо виплати всіх належних працівникові сум при звільненні у день звільнення. Зокрема зазначено, що відповідно до штатного розпису Товариства, введеного в дію з 01.01.2017, посадовий оклад торгівельного представника ОСОБА_1 складає 3200 грн, працював на 0,125 посадового окладу 1 годину на день, місячний фонд заробітної плати - 400 грн. Наказом товариства №4-к від 16.03.2017 ОСОБА_1 звільнений із займаної посади за згодою сторін (п.1 ст.36 КЗпП України). Відповідно до табеля обліку використання робочого часу у березні 2017 року ОСОБА_1 відпрацював 11 годин (з 22 годин за нормою тривалості робочого часу, оскільки у березні поточного року 22 робочих дні), проте йому нарахована заробітна плата за фактично відпрацьований час у сумі 190,48 грн замість 200 грн.
На підставі зазначеного акта перевірки 31.05.2017 Головним управлінням Держпраці в Одеській області прийнято постанову №329, якою на позивача накладено штраф в сумі 9600 грн.
Позивач, вважаючи вказану постанову відповідача протиправною, звернувся до суду із цим позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що у Головного управління Держпраці в Одеській області були відсутні, визначені ч.1 ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», підстави для проведення позапланової перевірки Товариства, що нівелює і будь-які наслідки такої перевірки. 
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
Вказує, що суди дійшли хибного висновку про порушення ч.1 ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Заперечення на касаційну скаргу не надходили. 
Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Так, частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (надалі також Закон №877-V) визначено підстави здійснення позапланових заходів, до яких відноситься: подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу; неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів; доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Згідно з частиною другою статті 6 Закону №877-V проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
Частинами першою, четвертою статті 2 Закону № 877-V встановлено, що дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. 
Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295 "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
За приписами 5 Порядку визначено, що інспекційні відвідування проводяться: за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю; за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин; за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4 - 7 цього пункту; за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю; за повідомленням посадових осіб органів державного нагляду (контролю), про виявлені в ході виконання ними контрольних повноважень ознак порушення законодавства про працю; за інформацією: Держстату та її територіальних органів про наявність заборгованості з виплати заробітної плати, ДФС та її територіальних органів, Пенсійного фонду України та його територіальних органів, за інформацією профспілкових органів про порушення прав працівників, які є членами профспілки, виявлених в ході здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю.
Системний аналіз наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення.
Встановлено, що позапланову перевірку проведено на підставі інформації, наданої листом виконавчого комітету Одеської міської ради (вх. №3864/01-32 від 06.04.2017).
Слід звернути увагу і на норми Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 08.09.2004 №1985-IV «Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі» (далі - Конвенція).
Статтею 12 Конвенції, передбачено, що інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право: а) безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції; b) проходити у денний час до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції; та с) здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, і зокрема: і) наодинці або в присутності свідків допитувати роботодавця або персонал підприємства з будь-яких питань, які стосуються застосування правових норм; іі) вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги; ііі) зобов`язувати вивішувати об`яви, які вимагаються згідно з правовими нормами; іv) вилучати або брати з собою для аналізу зразки матеріалів і речовин, які використовуються або оброблюються, за умови повідомлення роботодавцю або його представнику про те, що матеріали або речовини були вилучені або взяті з цією метою.
Отже, Конвенція визначає безумовне дискреційне повноваження інспектора самостійно приймати рішення щодо необхідності проведення інспектування того чи іншого роботодавця для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються.
Таким чином, питання стосовно підстав для здійснення позапланових заходів не охоплюється положеннями статті 4 Закону №877-V, яка визначає загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) й, у її частині четвертій, наводить вичерпний перелік питань, які встановлюються виключно законами.
Суд звертає увагу на Рішення Конституційного Суду України 09.07.1998 №12-рп/98 у справі №17/81-97 за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 КЗпП України (справа про тлумачення терміну «законодавство»), де зазначено, що терміном «законодавство» охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.
У мотивувальній частині цього Рішення зазначено, що термін «законодавство» досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні як сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 9, 19, 118, пункт 12 Перехідних положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття «законодавство» включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках - також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.
Зважаючи на контекст, у якому в частині четвертій статті 4 Закону №877-V вжито термін «закон», цю правову норму, ураховуючи її конструкцію, необхідно розуміти так, що нею наводиться виключний і остаточний перелік питань, які у межах правовідносин щодо здійснення державного нагляду (контролю), встановлюються саме законами.
Вказане дає підстави для висновку, що усі, окрім передбачених у частині четвертій статті 4 Закону №877-V питання, які пов`язані з здійсненням державного нагляду (контролю), зокрема, за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення (наприклад, переліку підстав для проведення Держпраці перевірок), можуть урегульовуватись, як законами, так й іншими актами законодавства, у тому числі й нормами міжнародної конвенції, яка ратифікована Україною у встановленому законом порядку.
Враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку про необґрунтованість доводів судів попередніх інстанцій про те, що відповідачем перевірка проведена за відсутності підстав, визначених .1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а тому є неправомірною.
Щодо висновків перевірки, то колегія суддів погоджується з висновками судів про їх необґрунтованість з огляду на таке.
Апеляційний суд встановив відсутність порушення ч.2 ст.30 Закону України «Про оплату праці», ч.1 ст.116 КЗпП України ТОВ «Партнер-Імпорт», що доведено належними доказами, зокрема: копією табеля обліку робочого часу за березень 2017 року, згідно з яким ОСОБА_1 відпрацював 10 робочих днів; копією наказу ТОВ «Партнер-Імпорт» від 07.03.2017 про надання ОСОБА_1 відпустки, з яким працівник ознайомлений 07.03.2017, про що свідчить особистий підпис останнього; копією розрахункового листка за березень 2017 року, який містить інформацію про нарахування вказаному працівнику заробітної плати за 10 днів у розмірі 309,25 грн (належної до виплати); відомостями на виплату грошей № 15 за березень 2017 року, в яких міститься особистий підпис ОСОБА_1 про отримання виплати у розмірі 309,25 грн.
За вказаних обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів про необґрунтованість постанови про накладення позивача штрафу.
За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Разом з цим, доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів, досліджених судами попередніх інстанцій, які були ретельно перевірені, та не спростовують вірних висновків судів про обґрунтованість позовних вимог. 
Керуючись статтями 345, 349, 350, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці в Одеській області задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року змінити, виключивши з їх мотивувальних частин посилання на відсутність у Головного управління Держпраці в Одеській області, визначених ч.1 ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», підстав для проведення позапланової перевірки Товариства з обмеженою відповідальністю «Партнер-Імпорт».
В решті постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року у справі №815/3243/17 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді | Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик   А.І. Рибачук