ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2021 року 
м. Київ
справа № 0440/5083/18
адміністративне провадження № К/9901/13189/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді -  Єзеров А.А.,  Кравчук В.М. 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Кам`янської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.11.2018 (суддя - Букіна Л.Є. ) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019 (судді - Ясенова Т.І., Суховаров А.В., Головко О.В.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "БЛОК ЛТД" до Кам`янської міської ради, третя особа - Комунальне підприємство Кам`янської міської ради "Екосервіс" про визнання протиправним та скасування рішення,
встановив:
ТОВ «БЛОК ЛТД» звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Кам`янської міської ради від 22.06.2018 №1134-25/VII «Про надання дозволу КП «ЕКОСЕРВІС» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для організації благоустрою».
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Дніпродзержинської міської ради (на теперішній час - Кам`янської міської ради) від 25.03.2003 № 144-05/ХХIV Акціонерній компанії «Демос» у зв`язку зі зміною меж землекористування затверджено площу земельної ділянки за адресою вул. Широка, 351 80,8657 га на умовах оренди з подальшою рекультивацією та поверненням земель міської ради.
20.05.2003 (державна реєстрація 28.05.2003 за №0856) між Дніпродзержинською міською радою «Орендодавець» та акціонерною компанією з іноземними інвестиціями «Демос» («Орендар») укладено договір оренди земельної ділянки, відповідно до якого передано в оренду земельну ділянку площею 80,8657 га за адресою м. Дніпродзержинськ, вул. Широка, 351.
Відповідно до пункту 1.3 Договору, категорія земельної ділянки: землі промисловості (землі підприємств іншої промисловості (1.1.5).
Земельна ділянка передається в оренду з метою несільськогосподарського використання для переробки і розміщення шлакових відвалів, вилучення корисних компонентів і проведення технологічних процесів, що забезпечують таке вилучення. (п.1.5 Договору).
Відповідно до пункту 2.1 вказаного Договору, договір укладається на термін до 25.03.2028.
На підставі рішення Дніпродзержинської міської ради від 01.10.2003 №224-08/ХХIV, 22.10.2003 (державна реєстрація 29.10.2003 за №01078) між Дніпродзержинською міською радою («Орендодавець») та акціонерною компанією з іноземними інвестиціями «Демос» («Орендар») укладено договір оренди земельної ділянки площею 4,0000 га за адресою м. Дніпродзержинськ, вул. Широка, 351.
Відповідно до пункту 1.3 Договору, категорія земельної ділянки: землі промисловості (землі підприємств іншої промисловості (1.1.5).
Земельна ділянка передається в оренду з метою несільськогосподарського використання для переробки і розміщення шлакових відвалів, вилучення корисних компонентів і проведення технологічних процесів, що забезпечують таке вилучення. (п.1.5 Договору).
Пунктом 2.1 вказаного Договору передбачено, що договір укладається на термін до 25.03.2013. Договір підписано з протоколом розбіжностей відповідно до якого, договір укладається на термін до 2013, з умовами подовження в установленому порядку терміну дії до 01.10.2028 згідно з рішенням сесії міської ради Дніпродзержинська від 01.10.2003 та договором оренди земельної ділянки від 20.05.2003, зареєстрованим за № 0856 від 28.05.2003.
18.10.2013 між ПАТ «Компанія з іноземними інвестиціями «Демос» та ТОВ фірма «Блок ЛТД» укладено договір купівлі-продажу, предметом якого є відвальні мартенівські шлаки та щебенево-піщана суміш (ЩПС) у кількості, відповідно до Специфікації. (21 739 130,43 тонн).
Відповідно до пункту 4.1 Договору приймання-передача товару здійснюється за місцем його знаходження, визначеного на схемах, що є додатком до цього Договору: кадастровий план земельної ділянки до договору оренди від 20.5.2003 №0856 та до договору оренди від 29.10.2003 за №01078).
Відповідно до Договору про розірвання договору оренди земельної ділянки від 16.09.2014 укладеного між Дніпродзержинською міською радою та ПАТ «Компанія з іноземними інвестиціями «Демос» у зв`язку з відчуженням нерухомого мана, «Орендар» повертає земельну ділянку з метою подальшої передачі власнику нерухомого майна ТОВ Фірма «Блок ЛТД».
Рішенням Дніпродзержинської міської ради від 29.08.2014 №1092-54/VI «Про набуття (припинення) прав на землю» (пункт 12.12) ТОВ фірма «Блок ЛТД» надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою вул. Широка, 351, орієнтовною площею 83,0 га для розміщення шлакових відвалів.
Рішенням Кам`янської міської ради від 21.07.2017 №777-18/VII (пункт 14.3) визнано таким, що втратив чинність пункт 12.12 рішення Дніпродзержинської міської ради №1092-54/VI від 29.08.2014 «Про набуття (припинення) прав на землю» про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою вул. Широка, 351, орієнтовною площею 83,0 га.
Вказане рішення було предметом розгляду у справі №208/5023/17, за результатами розгляду якої, рішенням Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 25.05.2018 року (залишеного без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25.09.2018 року) позов Товариства задоволено, визнано протиправним та таким, що підлягає скасуванню пункт - 14.3 Рішення Кам`янської міської ради від 27.07.2017.
05.04.2018 Комунальне підприємство Кам`янської міської ради «ЕКОСЕРВІС» звернулося до Кам`янської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої за адресою: Дніпропетровська область, м. Кам`янське, вул. Широка, 351, орієнтованою площею 83,0 га для відновлення порушених земель, деградованих, малопродуктивних та техногенно-забруднених земель міської ради, у тому числі відпрацьованих кар`єрів та відвалів та їх рекультивації, для відновлення природного стану земель міської ради.
Рішенням Кам`янської міської ради від 22.06.2018 за №1134-25/УІІ надано дозвіл Комунальному підприємству Кам`янської міської ради «ЕКОСЕРВІС» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 83,02 га, за адресою м. Кам`янське, вул. Широка, 351, для організації благоустрою.
Пунктом 2 вказаного рішення зобов`язано Комунальне підприємство замовити у суб`єктів господарювання, що є розробниками документації із землеустрою згідно з вимогами, передбаченими чинним законодавством, розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та після його погодження, відповідно до чинного законодавства, подати проект до міської ради для прийняття відповідного рішення.
Не погодившись з рішенням відповідача позивач звернувся до суду з цим позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що оскаржуване рішення відповідача порушує його майнові права щодо користування шлаковими відвалами, які знаходяться на земельній ділянці, відносно якої позивач отримав згоду на розроблення проекту землеустрою, у зв`язку з чим мав усі підстави розраховувати на подальше позитивне рішення з боку відповідача про оформлення орендних правовідносин з приводу такої ділянки. 
Крім того посилається на відсутність у органів місцевого самоврядування повноважень щодо відведення земельних ділянок для здійснення на них благоустрою, а також наголошує на своїй добросовісності як платника земельного податку та неможливості вчинення дій з приводу затвердження (погодження) землевпорядної документації з огляду на перешкоди, що чинила міська рада.
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.11.2018 позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Кам`янської міської ради від 22.06.2018 №1134-25/VII «Про надання дозволу КП «ЕКОСЕРВІС» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для організації благоустрою».
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019 постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.11.2018 змінено в частині мотивів задоволення позовних вимог, а в решті залишено без змін.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції, виходив з того, що фактично, оскаржуваним рішенням відповідач позбавив позивача його законних прав на набуття в оренду земельної ділянки, відносно якої раніше був наданий дозвіл на розроблення проекту землеустрою, оскільки позивач, як особа, якій відповідним рішенням компетентного органу надано право користування земельною ділянкою, набув правомірних очікувань щодо належного подальшого оформлення права на майно (право оренди), укладення відповідного договору оренди на виконання даного рішення.
Суд визнав неприйнятними доводи відповідача про відсутність у Товариства пріоритетного права на отримання дозволу на розроблення землевпорядної документації щодо відведення спірної земельної ділянки, оскільки по-перше, такий дозвіл йому вже був наданий, а по-друге, на цій земельній ділянці знаходяться майно позивача, яке набуто ним на підставі договору-купівлі продажу у попереднього користувача спірної земельної ділянки.
При цьому, суд виходив з того, що спірна земельна ділянка віднесена до категорії: землі промисловості (землі підприємств іншої промисловості (1.1.5) та з 2003 року була передана попередньому землекористувачу в оренду для переробки і розміщення шлакових відвалів, вилучення корисних компонентів і проведення технологічних процесів, що забезпечують таке вилучення. 
Крім того, суд дійшов висновку, що Земельним кодексом України та Законом України «Про благоустрій населених пунктів» чітко визначено види права користування землею та відповідно, не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування приймати рішення про відведення земельних ділянок для здійснення на них благоустрою.
Змінюючи мотиви задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції погодився з наведеними вище висновками суду першої інстанції, водночас визнав помилковими висновки суду щодо прийняття відповідачем оскаржуваного рішення попри встановлені судом заборони на вчинення таких дій, оскільки на час прийняття відповідачем оскаржуваного рішення від 22.06.2018, ухвала Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 25.05.2018, якою скасовано заходи забезпечення позову, вжиті ухвалами від 02.10.2017 та 05.12.2017, не оскаржена в апеляційному порядку та набрала законної сили.
З ухваленими судовими рішеннями не погодився відповідач, звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами попередніх інстанцій неповно встановлено обставини справи, не надано їм належної правової оцінки, неправильно розтлумачено приписи Земельного та Цивільного кодексів України, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.
Зокрема, посилався на те, що позивач не може вважатись землекористувачем, права якого порушені, оскільки ним не розроблено проекту землеустрою щодо спірної земельної ділянки, він не звертався до міської ради з заявою про укладення договору оренди земельної ділянки і такий з ним не укладався.
Крім того, посилався на те, що за приписами ЗК України, пріоритетне право на укладення договору оренди земельної ділянки виникає лише у власників нерухомого майна, розташованого на цій земельній ділянці. Оскільки на спірній земельній ділянці відсутнє нерухоме майно позивача, у нього відсутнє пріоритетне право на укладення саме з ним договору оренди земельної ділянки.
Також посилався на те, що надаючи КП Кам`янської міської ради «Екосервіс» дозвіл на розробку проекту землеустрою, відповідач діяв правомірно, оскільки передбачені ч. 3 ст. 123 ЗК України підстави для відмови у наданні такого дозволу були відсутні.
Крім того, відповідач не погоджується з розміром витрат на правничу допомогу, який за рішенням суду підлягає стягненню з нього, як таким, що є необгрунтованим та недоведеним.
У відзиві на касаційну скаргу та додаткових поясненнях, позивач просив у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте, такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Так, відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі  №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі № 820/3534/17, Велика Палата дійшла наступних висновків:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час   здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.». 
Крім того, у постанові від 05.12.2018р. (справа №757/1660/17-ц) Велика Палата Верховного Суду сформувала висновок, відповідно до якого «… розгляд одного спору про право на нерухоме майно або про його обтяження чи вирішення цього спору за правилами цивільного або господарського судочинства не є підставою вважати публічно-правовим і розглядати за правилами адміністративного судочинства інший спір - про скасування рішення чи запису про державну реєстрацію речового права на нерухоме майно або його обтяження, прийнятого державним реєстратором чи внесеного ним   до відповідного державного реєстру   на користь одного з учасників цивільної або господарської справи під час її розгляду чи після її вирішення. Ці спори залежно від суб`єктного складу теж мають розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства.».
Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 04.09.2018 у справі №823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржуваних ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято оспорене рішення, здійснено оспорений запис.
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не може не застосувати зазначені висновки до справи, яка розглядається. 
Фактично спірні у справі що розглядається правовідносини виникли внаслідок незгоди позивача з рішенням міської ради як власника спірної земельної ділянки про надання своєму комунальному підприємству дозволу на розробку проекту землеустрою на цю ділянку для організації благоустрою з підстав порушення його прав як землекористувача спірної земельної ділянки, а також власника розташованих на вказаній земельній ділянці шлакових відходів, що на думку позивача дає йому право на отримання земельної ділянки в користування без проведення земельних торгів.
При цьому оскаржуване рішення було прийняте відповідачем за заявою третьої особи і відповідно позивач не був його заявником.
В обгрунтування своїх доводів позивач, серед іншого, покликається на те, що на спірній земельній ділянці знаходяться належні йому на праві власності відходи, спірна земельна ділянка тривалий час перебуває у його користуванні, тому надання земельної ділянки КП КМР «Екосервіс», призведе до порушення його прав власника та землекористувача, а міська рада, використовуючи своє комунальне підприємство, фактично мала намір заволодіти його майном для його подальшого вилучення з земельної ділянки та переробки через КП КМР «Екосервіс».
Такі фактичні обставини, доводи та заперечення учасників справи вказують на те, що у цій справі безпосередньо між позивачем та відповідачем правовідносини, які були б засновані на владно-управлінському підпорядкуванні, не виникли, а право звернення до суду та порушення своїх прав позивач пов?язує з порушенням його саме майнових прав і не пов`язує із захистом прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин.
Відповідач як власник спірної земельної ділянки скасувавши своє попереднє рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою позивачу і прийнявши рішення про надання такого дозволу своєму комунальному підприємству фактично заперечує право позивача на користування спірною земельною ділянкою та демонструє своє небажання надавати її позивачу, що вказує на наявність між сторонами майнового спору щодо цієї земельної ділянки.
Згідно з частиною першою статті 2 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
Враховуючи такий характер спірних правовідносин, суб`єктний склад сторін у справі та фактичні обставини, які підлягають доказуванню, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір має вирішуватись за правилами господарського судочинства.
Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. 
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідно до статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі. 
Керуючись ст. 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Кам`янської міської ради задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.11.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019 - скасувати.
Провадження у справі №0440/5083/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "БЛОК ЛТД" до Кам`янської міської ради, третя особа - Комунальне підприємство Кам`янської міської ради "Екосервіс" про визнання протиправним та скасування рішення, - закрити.
Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивач вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук