ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 жовтня 2021 року

м. Київ
справа № 480/159/20
адміністративне провадження № К/9901/9647/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження справу 
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Сенс"
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03 липня 2020 року (суддя Павлічек В.О.) та 
постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2021 року (колегія у складі суддів Мельнікової Л.В., Рєзнікової С.С., Бегунца А.О.)
у справі № 480/159/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сенс"
до Сумської міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1.          08.01.2020 Товариство з обмеженою відповідальністю "Сенс" (далі - ТОВ "Сенс") звернулося до суду з позовом до Сумської міської ради, у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 24.12.2019 № 6238-МР "Про вилучення земельної ділянки по проспекту М. Лушпи, 7а у м. Суми, яка перебуває в постійному користуванні ТОВ "Сенс", для суспільних потреб та викуп розташованих на ній об`єктів нерухомого майна для даних потреб" (далі - Рішення Сумської міської ради № 6238-МР).
2.          Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 03.07.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09.02.2021, у задоволенні позову відмовлено. 
3.          19.03.2021 ТОВ "Сенс" подало касаційну скаргу, що 22.03.2021 надійшла до Верховного Суду, у якій просило скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03.07.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.02.2021, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
4.          Ухвалою Верховного Суду від 12.04.2021 було відкрито провадження у справі. Відповідач клопотав про зупинення виконання оскаржуваних рішень, однак своєю ухвалою від 20.09.2018 Верховний Суд відмовив в його задоволенні.
5.          Сторони клопотали про розгляд справи за участі їхньої участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ТОВ «Сенс» користується на праві постійного користування земельною ділянкою за адресою: м.    Суми, просп. Михайла Лушпи, 7 а, загальною площею 1,48 га, кадастровий номер 5910136300:01:008:0107 на підставі додатку № 4 до рішення міськвиконкому від 18.02.1993 № 90 «Про надання земельних ділянок» та державного акта від 12.03.1997, який зареєстрований в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею № 151 (а.с. 46 - 51, т.1).
7.          Згідно з державним актом земельна ділянка виділена для критої автомобільної стоянки. Земельна ділянка зареєстрована в Державному земельному кадастрі, право постійного користування земельною ділянкою зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (а.с. 52, т.1).
8.          На спірній земельній ділянці позивачем збудовано автомобільну стоянку та в 2015 році зареєстровано декларацію про готовність об`єкта до експлуатації (а.с. 53 - 55, т.1). 19.08.2019 в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно зареєстровано право власності ТОВ «Сенс» на вказаний об`єкт нерухомого майна «Адмінбудівля, гараж та крита автостоянка» по просп. М. Лушпи, 7а в м. Суми (а.с. 63, т.1).
9.          24.12.2019 на сесії Сумської міської ради прийнято рішення № 6238 - МР «Про вилучення земельної ділянки по проспекту М. Лушпи, 7а у м. Суми, яка перебуває в постійному користуванні ТОВ «Сенс» (а.с. 10, т.1), відповідно до якого Сумська міська рада    вирішила:
-          вилучити земельну ділянку площею 1,4808 га по проспекту Михайла Лушпи, 7а у м. Суми, кадастровий номер 5910136300:01:008:0107, цільове призначення - для будівництва та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства, яка перебуває в постійному користуванні ТОВ «Сенс» згідно з Державним актом на право постійного користування землею 1-СМ № 002666 від 12.03.1997 року, для суспільних потреб, а саме: для будівництва дороги та бульвару з майданчиками відпочинку;
-          викупити для суспільних потреб (будівництво дороги та бульвару з майданчиками відпочинку) об`єкти нерухомого майна, які розташовані за адресою: м. Суми, проспект Михайла Лушпи, 7а на зазначеній у пункті 1 рішення земельній ділянці та перебувають у власності ТОВ «Сенс» (номер запису про право власності в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 33064509 від 19.08.2019 року), а саме: адмінбудівлю, гараж та криту автостоянку загальною площею 106,7 кв.м. Орієнтовна викупна ціна п`ятсот тисяч гривень;
-          фінансування витрат, пов`язаних з виконанням цього рішення, здійснити за рахунок коштів місцевого бюджету та визнати головним розпорядником бюджетних коштів департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради;
-          Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (Клименко Ю.М.) підготувати та надати бюджетний запит до проекту бюджету Сумської міської об`єднаної територіальної громади на 2020 рік для забезпечення фінансування заходів щодо викупу Об`єктів для суспільних потреб;
-          Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради:
5.1. У п`ятиденний строк з дати прийняття рішення письмово в установленому законодавством порядку повідомити товариство з обмеженою відповідальністю «Сенс» про прийняття цього рішення, в якому запропонувати товариству з обмеженою відповідальністю «Сенс» у місячний строк повідомити про надання згоди або відмову на вилучення земельної ділянки та проведення переговорів щодо умов викупу Об`єктів.
5.2. У разі надання товариству з обмеженою відповідальністю «Сенс» зазначеної в підпункті 5.1 пункту 5 рішення згоди вжити заходів щодо визначення вартості Об`єктів та збитків, завданих власнику внаслідок їх викупу, представляти інтереси Сумської міської ради при проведенні переговорів щодо викупу Об`єктів, укласти договір купівлі-продажу Об`єктів та вчинити дії щодо державної реєстрації припинення права постійного користування земельною ділянкою, зазначеною в пункті 1 рішення.
6. У разі відмови товариства з обмеженою відповідальністю «СЕНС» у наданні зазначеної в підпункті 5.1 пункту 5 рішення згоди правовому управлінню Сумської міської ради спільно з департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради звернутися до суду від імені Сумської міської ради з позовом про примусове відчуження з мотивів суспільної необхідності Об`єктів та припинення права постійного користування земельною ділянкою, вказаною в пункті 1 рішення.
10.          Копія зазначеного рішення направлена позивачу Департаментом ресурсних платежів Сумської міської ради разом з повідомленням про вилучення земельної ділянки від 02.01.2020. В повідомлення також запропоновано ТОВ «Сенс» письмово повідомити про надання згоди на проведення переговорів щодо умов викупу або відмови від такого викупу.
11.          Листом від 30.01.2020 ТОВ «Сенс» повідомило Департамент ресурсних платежів Сумської міської ради про те, що не погоджується із вилученням вказаної земельної ділянки та відмовляється від викупу об`єктів нерухомості, які на ній розташовані (а.с. 217, т.1).

III. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12.          Позовні вимоги позивач обґрунтовував тим, що рішення про вилучення земельної ділянки протиправно прийнято без згоди землекористувача, чим порушена встановлена ст.    149 Земельного кодексу України (далі ЗК України) процедура вилучення земельної ділянки з постійного користування. При цьому, в силу зазначених норм, відповідна згода повинна бути отримана до прийняття рішення про вилучення, а не після, як визначено в оскаржуваному рішенні. У разі відсутності згоди землекористувача на вилучення, відповідне рішення Сумської міської ради не приймається, натомість вилучення відбувається за рішенням суду (ч. 10    ст. 149 ЗК України).
13.          Також позивач зазначав, що мета вилучення земельної ділянки та викупу об`єктів нерухомого майна не відповідає чинній містобудівній документації, земельна ділянка вилучається не «для суспільних потреб», а в інтересах приватного забудовника - ПАТ «Сумбуд». При цьому, позивач зазначає, що розміщення автомобільної стоянки на відведеній ТОВ «СЕНС» земельній ділянці передбачено містобудівною документацією. Ці обставини були також встановлені рішеннями Сумського окружного адміністративного суду. Отже вказані в оскаржуваному рішенні наміри вилучення земельної ділянки та викупу об`єктів нерухомого майна суперечать чинній містобудівній документації.
14.          Окрім того, позивач вважав, що не дотримано процедуру погодження проекту оскаржуваного рішення. Також стверджував, що примусове вилучення земельної ділянки та викуп майна Товариства призведуть до фактичного припинення його господарської діяльності, так як вказане нерухоме майно та земельна ділянка є єдиним джерелом доходу, а зберігання транспортних засобів є єдиним видом господарської діяльності підприємства. Крім того, протягом строку чинності даного рішення (один рік) він позбавлений можливості реалізовувати законні наміри щодо нового будівництва на даній земельній ділянці, що перебувають в постійному користуванні, оскільки в разі примусового вилучення та викупу земельної ділянки за рішенням суду в подальшому ці витрати не будуть відшкодовані. Це порушує його права як землекористувача на забудову земельної ділянки (ст. 95 ЗК України).
15.          У відзиві на позов Сумська міська рада зазначає, що позивачем належним чином не обґрунтовано факту порушення його прав та законних інтересів діями відповідача - прийняттям оскаржуваного рішення.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прийняття рішення Сумської міської ради від 24.12.2019 № 6238-МР фактично не позбавляє права користування ТОВ «Сенс» спірною земельною ділянкою, а лише є початком процедури вилучення земельної ділянки з постійного користування у відповідності до встановленої чинним законодавством процедури, яка має конкретно визначені етапи, відтак, оскаржуване рішення не має зобов`язального характеру для позивача, а питання правомірності прийняття такого рішення вирішується судом під час розгляду справи за позовом    органу місцевого самоврядування про примусове вилучення земельної ділянки

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17.          Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування ч. 1 ст. 149 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), ст. 9 Закону України від 17.11.2009 № 1559-VI "Про відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" (далі - Закон № 1559-VI), ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у питанні, чи мають суб`єкти, щодо яких орган місцевого самоврядування прийняв відповідне рішення про вилучення земельної ділянки для суспільних потреб, оскаржити таке рішення до суду, а також, чи може таке рішення органу місцевого самоврядування порушувати права та інтереси таких суб`єктів. 
Оскаржуване рішення міської ради обмежує права позивача у користуванні земельною ділянкою, зокрема, права її забудови. 21.12.2019 ТОВ "Сенс" зверталося за отриманням містобудівних умов та обмежень для проєктування будівництва, проте Управління архітектури та містобудування Сумської області листом від 11.01.2020 відмовило у наданні містобудівних умов та обмежень. Суди не оцінили оскаржуване рішення міської ради на предмет суперечності чинній містобудівній документації наміру вилучити земельну ділянку та викупити об`єкти нерухомого майна. 
18.          Відзив від відповідача надійшов 05.05.2021. Відповідач покликається на правомірність висновків судів попередніх інстанцій з огляду на недоведеність позивачем наявного порушеного права, прийняття рішення Сумської міської ради від 24.12.2019 року № 6238-МР фактично не позбавляє права користування ТОВ «Сенс» спірною земельною ділянкою, а лише є початком процедури вилучення земельної ділянки з постійного користування у відповідності до встановленої чинним законодавством процедури, яка має конкретно визначені етапи, відтак, оскаржуване рішення не має зобов`язального характеру для позивача, а питання правомірності прийняття такого рішення вирішується судом під час розгляду справи за позовом органу місцевого самоврядування про примусове вилучення земельної ділянки.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19.          Верховний Суд дослідив в межах доводів касаційної скарги та відзиву правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
20.          У ст. 149 Земельного кодексу України визначено порядок вилучення земельних ділянок із постійного користування.
21.          Земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що здійснюють розпорядження земельними ділянками відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу з урахуванням вимог статті 150 цього Кодексу.
Вилучення земельних ділянок здійснюється за письмовою згодою землекористувачів, а в разі незгоди землекористувачів - у судовому порядку. Справжність підпису на документі, що підтверджує згоду землекористувача на вилучення земельної ділянки, засвідчується нотаріально.
22.          Зазначені правовідносини регулює також Закон України "Про відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" від 17.11.2009 № 1559-VI (Закон № 1559).
23.          Законом № 1559 визначені правові, організаційні та фінансові засади регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності.
24.          Законом № 1559 передбачена можливість як викупу земельної ділянки для суспільних потреб, так і примусового відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності в разі недосягнення згоди з власником земельної ділянки за процедурою відчуження (викупу) ділянки для суспільних потреб.
25.          Відповідно до ст. 1 Закону № 1559 примусове відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, з мотивів суспільної необхідності - перехід права власності на земельні ділянки, інші об`єкти нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, до держави чи територіальної громади з мотивів суспільної необхідності за рішенням суду; суспільна необхідність - обумовлена загальнодержавними інтересами або інтересами територіальної громади виключна необхідність, для забезпечення якої допускається примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, у встановленому законом порядку.
26.          Положенням абзацу 2 ч. 3 ст. 4 Закону № 1559 передбачено, що примусове відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості на підставі та в порядку, встановлених законом.
27.          Відповідно до ст. 15 Закону № 1559 у разі неотримання згоди власника земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з викупом цих об`єктів для суспільних потреб зазначені об`єкти можуть бути примусово відчужені у державну чи комунальну власність лише як виняток з мотивів суспільної необхідності і виключно під розміщення: 
-          об`єктів національної безпеки і оборони; 
-          лінійних об`єктів та об`єктів транспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, магістральних трубопроводів, ліній електропередачі, аеропортів, морських портів, нафтових і газових терміналів, електростанцій) та об`єктів, необхідних для їх експлуатації; 
-          об`єктів, пов`язаних із видобуванням корисних копалин загальнодержавного значення; 
-          об`єктів природно-заповідного фонду; 
-          кладовищ. 
28.          Примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, допускається, як виняток, з мотивів суспільної необхідності лише в разі, якщо будівництво зазначених у частині першій цієї статті об`єктів передбачається здійснити із застосуванням оптимального варіант з урахуванням економічних, технологічних, соціальних, екологічних та інших чинників. 
29.          Примусове відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності здійснюється за рішенням суду. 
30.          Тобто процедура вилучення земельної ділянки з постійного користування містить низку самостійних етапів, а саме: 1) прийняття рішення про вилучення земельної ділянки органом місцевого самоврядування (рішення про намір вилучити земельну ділянку, яке розглядається актом початку процедури вилучення); 2) інформування та отримання згоди суб`єкта постійного землекористування; 3) вжиття заходів щодо компенсації збитків землекористувачу; 4) звернення органу, який прийняв рішення про вилучення земельної ділянки, до суду для вирішення питання про її вилучення та припинення права постійного землекористування (за відсутності згоди землекористувача); 5) прийняття рішення про припинення права користування земельною ділянкою або її частиною та реєстрація такого припинення.
31.          Відповідно до ч. 1 ст. 149 ЗК України рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування про вилучення земельної ділянки слід уважати документом, який підтверджує намір вилучити земельну ділянку у землекористувача. Таким рішенням ініціюється процедура вилучення земельної ділянки, зокрема й для суспільних потреб. Таке рішення є виявом наміру територіальної громади (держави) в особі відповідних органів як власника землі про вилучення земельної ділянки, зокрема для суспільних потреб. Саме в рішенні, яким ініціюється процедура вилучення земельної ділянки, а не в рішенні про припинення права постійного користування земельною ділянкою, визначально повинні бути вказані: межі, площа та інші ідентифікаційні характеристики земельної ділянки, яка планується до вилучення; суспільні потреби, для яких ця ділянка має бути вилучена, а також інші умови такого вилучення (в т.ч. і порядок відшкодування збитків, спричинених вилученням, тощо). Необхідність зазначення всіх цих даних у рішенні зумовлена тим, що землекористувач, до якого згодом звертатиметься владний суб`єкт для надання згоди щодо такого вилучення, повинен бути обізнаним зі всіма обставинами, на що він надає згоду. 
32.          У разі згоди землекористувача на вилучення у нього ділянки, суб`єкти звернення приймають рішення про припинення права постійного користування земельною ділянкою, яке слугує підставою для здійснення подальших реєстраційних дій щодо такої землі. За відсутності згоди землекористувача на вилучення земельної ділянки, питання вирішується у судовому порядку. 
33.          Аналіз вищенаведених норм законодавства дає підстави для висновку, що у випадку незгоди особи з вилученням у неї земельної ділянки з постійного користування, зацікавлений суб`єкт владних повноважень, що ініціює вилучення, повинен звернутися до суду та довести наявність відповідних підстав та умов. 
34.          Рішення органу місцевого самоврядування про вилучення земельної ділянки є документом, який засвідчує лише намір припинити відповідній особі право на постійне користування земельною ділянкою, як мети відповідної процедури. Це рішення є першою стадією процедури у разі незгоди землекористувача із вилученням земельної ділянки .
35.          Таким чином, рішення органу місцевого самоврядування про вилучення земельної ділянки з мотиву суспільних потреб не підлягає оскарженню землекористувачем в суді, оскільки таке рішення не спричиняє настання правових наслідків для такої особи, якщо вона заперечує проти такого вилучення, а отже, і не може порушувати її прав. Правомірність такого рішення оцінюється адміністративним судом під час розгляду справи за позовом органу місцевого самоврядування про вилучення земельної ділянки. 
36.          Як слідує зі змісту положень частини другої статті 95 ЗК України права землекористувачів, в тому числі право на постійне користування земельною ділянкою, підлягають захисту та відновленню, однак лише у разі їх порушення (в даному випадку органом місцевого самоврядування - власником земельної ділянки), зокрема шляхом прийняття рішення, що спричинює або вже спричинило для суб`єкта (громадянина) настання правових наслідків щодо обсягу права постійного користування земельною ділянкою.
37.          У справі, що розглядається, рішення органу місцевого самоврядування щодо вилучення земельної ділянки з постійного користування безпосередньо не має правових наслідків для користувача земельною ділянкою.
38.Враховуючи вищезазначене, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що рішення Сумської міської ради від 24.12.2019 № 6238-МР "Про вилучення земельної ділянки по проспекту М. Лушпи, 7а у м. Суми, яка перебуває в постійному користуванні ТОВ "Сенс", для суспільних потреб та викуп розташованих на ній об`єктів нерухомого майна для даних потреб" не підлягає оскарженню в рамках окремого провадження, а питання правомірності прийняття такого рішення вирішується судом під час розгляду справи за позовом   органу місцевого самоврядування про примусове вилучення земельної ділянки.
39.          При цьому, у постанові від 01.07.2020 у справі №9901/48/20 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом".
40.          З огляду на вищенаведене, позивач не має права на звернення до суду з метою оскарження рішення Сумської міської ради від 24.12.2019 № 6238-МР в жодному виді провадження, а тому провадження у цій частині справи підлягає закриттю.
41.          Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
42.          З огляду на викладене, колегія суддів не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для відмови в задоволенні позову та вважає що провадження у справі підлягає закриттю.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Сенс" задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03 липня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2021 року у справі №480/159/20 скасувати, провадження у справі №480/159/20 закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб