ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 листопада 2021 року

м. Київ
справа № 120/1457/19-а
провадження № К/9901/105/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., провівши у касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сапальової Т.В., Мацького Є.М. Смілянця Е.С. від 06 листопада 2019 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою, закріплене наказом № 2-3715/15-19-СГ від                          25 березня 2019 року;
-  зобов`язати  Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області видати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 гектара із земель державної власності сільськогосподарського призначення на території Голодьківської сільської ради Хмільницького району Вінницької області із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області № 2-3715/15-19-СГ від 25 березня 2019 року, яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 гектари із земель державної власності сільськогосподарського призначення на території Голодьківської сільської ради Хмільницького району Вінницької області із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства.
Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 гектари із земель державної власності сільськогосподарського призначення на території Голодківської сільської ради Хмільницького району Вінницької області із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що з державного акта на право постійного користування землею, серії ВН №0000041, виданого Хмільницькому дочірньому підприємству ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» убачається, що землекористувачу надано у постійне користування земельну ділянку площею 2,2 гектари. Земельний масив, в межах якого знаходяться ця земельна ділянки площею 2,2 гектари, має площу більше 44 гектарів.

4. Поданий разом із клопотанням графічний матеріал свідчить про те, що позивач має намір отримати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 гектари, що також знаходиться в межах цього земельного масиву (тобто, масиву загальною площею більше 44 гектар).

5. Проте, відповідачем не доведено того, що земельна ділянка, яку ОСОБА_1 бажає отримати у власність, та земельна ділянка, що перебуває у постійному користуванні Хмільницького дочірнього підприємства ЗАТ «Укрпрофоздоровниця», є однією і тією ж земельною ділянкою.

6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено. 

7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив із того, що згідно з державним актом на право постійного користування землею серії ВН № 0000041 від 10 грудня 2000 року, Хмільницьке дочірнє підприємство                     ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» є користувачем земельної ділянки загальною площею 2,2 гектари. Вказана земельна ділянка знаходиться в межах єдиного масиву площею 441521,616 м2, який позначено в графічних матеріалах позивача.

8. Зважаючи на те, що в поданих позивачем графічних матеріалах не позначено бажане місце розташування земельної ділянки площею 2 га, то надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність будь-яких 2 га в межах єдиного масиву площею в 441521,616 м2 може вплинути на права          землекористувача - Хмільницького дочірнього підприємства                                              ЗАТ «Укрпрофоздоровниця».

9. Оскільки у частини земельної ділянки, позначеної в поданих позивачем графічних матеріалах, є землекористувач, то відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України ОСОБА_1 зобов`язаний отримати згоду такого землекористувача, що ним не було зроблено.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

10. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від              06 листопада 2019 року та залишити в силі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Судами попередніх інстанцій установлено, що 29 червня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області із клопотанням про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 гектари для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Голодьківської сільської ради Хмільницького району Вінницької області. До вказаного клопотання додано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування, а також копію паспорту громадянина України і картки про присвоєння індивідуального податкового номера платника податків громадянина України.

12. Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області листом від                               06 серпня 2018 року № 10160/0-3497/0/95-18 відмовило позивачу в наданні такого дозволу.

13. Не погодившись із відмовою відповідача, позивач оскаржив її в судовому порядку.

14. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2019 року у справі № 0240/2896/18-а визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, оформлену листом від                          06 серпня 2018 року № 10160/0-3497/0/95-18, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 29 червня 2018 року про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 гектари для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Голодьківської сільської ради Хмільницького району Вінницької області, оформивши своє рішення розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області.          

15. На виконання постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від                    21 лютого 2019 року у справі № 0240/2896/18-а Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянуло клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від         29 червня 2018 року та прийняло наказ № 2-3715/15-16-СГ від 25 березня 2019 року, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Рішення мотивоване відсутністю згоди землекористувача земельної ділянки, обов`язковість якої передбачена частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України (зазначена на графічних матеріалах земельна ділянка перебуває в постійному користуванні                                   ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» згідно з державним актом на право постійного користування землею серії ВН №0000041, виданого 10 грудня 2000 року, зареєстрований за № 41).

16. Уважаючи наказ Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою                             № 2-3715/15-19-СГ від 25 березня 2019 року, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

17. Касаційна скарга обґрунтована тим, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

18. У свою чергу, в наказі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області № 2-3715/15-19-СГ від 25 березня 2019 року підставою відмови в наданні дозволу є те, що зазначена на графічних матеріалах земельна ділянка перебуває в постійному користуванні ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» згідно державного акту на право постійного користування землею серії ВН № 0000041, виданого 10 грудня 2000 року та зареєстрованого за № 41.

19. Також позивач вказує на те, що при розгляді адміністративної справи суд перевіряє правомірність та обґрунтованість конкретних підстав, з яких відповідач не надав дозвіл на розробку проекту землеустрою. Зазначені обставини входять до предмету доказування. У свою чергу, ті підстави, які не були зазначені в індивідуальному акті відповідача, зокрема і ті підставі для відмови в наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою, які не містяться в оскаржуваному наказі № 2-3715/15-19-СГ від 25 березня 2019 року, не належать до предмета доказування, а тому посилання апеляційного суду на відсутність у відповідача визначити з поданих графічних матеріалів точне місце розташування бажаної земельної можливості ділянки, є неправомірним. 

20. Скаржник зазначає, що у постанові Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2019 року у справі № 0240/2896/18-а надавалась оцінка відмові Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проєкту землеустрою, і суд визнав таку відмову протиправною та зобов`язав відповідача повторно розглянути клопотання позивача. Проте, за результатами повторного розгляду клопотання позивача від 29 червня 2018 року Головне управління Держгеокадастру прийняло рішення у формі наказу, яким відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу з підстави, про яку йшлося у листі відповідача від 06 серпня 2018 року.

21. Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року, у якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної              інстанції - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Відповідно до частини першої статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2.0 гектара.

23. Згідно із частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

24. Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

25. частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, якими, зокрема, є: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою та техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

26. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, в постановах Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі № 727/4813/16-а та від 30 червня 2021 року  у справі № 803/1232/17.

27. До клопотання про надання дозволу розробку проєкту землеустрою зацікавлена особа додає, зокрема графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки та погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).

28. Як установлено судами попередніх інстанцій, до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою позивачем було надано графічні матеріали, на яких позначено єдиний масив земельних ділянок площею в 441521,616 м2. Водночас, згідно із заявою про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою позивач просить надати дозвіл на відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га.

29. Тобто, з поданих позивачем графічних матеріалів неможливо встановити конкретне місце розташування земельної ділянки, яку позивач хоче отримати у власність, оскільки бажане місце розташування земельної ділянки площею 2,0 га не позначено в межах території, що виділена єдиним масивом площею в 441521,616 м2.

30. Згідно з державним актом на право постійного користування землею серії                  ВН № 0000041 від 10 грудня 2000 року Хмільницьке дочірнє підприємство                      ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» є користувачем земельної ділянки загальною площею 2,2 гектари. Вказана земельна ділянка знаходиться в межах єдиного масиву площею 441521,616 м2, який позначено в графічних матеріалах позивача.

31. З огляду на те, що в поданих позивачем графічних матеріалах не позначено конкретне  місце розташування земельної ділянки площею 2,0 га, а лише зазначено, що він має намір отримати  та те, що він має намір отримати земельну ділянку площею 2,0 гектари у межах  масиву площею 441521,616 м2 та те, що в межах зазначеного масиву Хмільницьке дочірнє підприємство ЗАТ «Укрпрофоздоровниця» є користувачем земельної ділянки загальною площею 2,2 гектари (акт на право постійного користування землею серії ВН № 0000041 від 10 грудня 2000 року), колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність будь-яких 2,0 га в межах єдиного масиву площею в 441521,616 м2 може вплинути на права землекористувача - Хмільницького дочірнього підприємства                                              ЗАТ «Укрпрофоздоровниця».

32. Зважаючи на те, у частини земельної ділянки, позначеної в поданих позивачем графічних матеріалах, є землекористувач - ЗАТ «Укрпрофоздоровниця», відповідно до частини шостої  статті 118 Земельного кодексу України ОСОБА_1 зобов`язаний отримати згоду такого землекористувача.

33. Оскільки, звертаючись до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області із клопотанням про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 гектари для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Голодьківської сільської ради Хмільницького району Вінницької області ОСОБА_1 не було надано  згоди землекористувача, у користування якого перебуває земельна ділянка, відповідач видавши наказ про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою № 2-3715/15-19-СГ від 25 березня 2019 року діяв на підставі у межах повноважень та у спосіб визначений законами України, а тому відсутні підстави для визнання його протиправним та скасування.

34. Слід зазначити, що дослідивши зміст постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2019 року у справі № 0240/2896/18-а, колегія суддів дійшла висновку,  що у цій постанові суд апеляційної інстанції не досліджував правомірність відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проєкту землеустрою в розрізі дотримання відповідачем вимог норм права, які регулюють спірні правовідносин. У цьому рішення, суд дійшов висновку, що за результатом розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою, відповідач повинен прийняти рішення, яке має бути оформлене наказом, що в цьому випадку не було зроблено.      

35. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32 - 41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. 

36. Важливо наголосити, що низка рішень ЄСПЛ дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.

37. ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі «Якущенко проти України», заява              № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах «Garcнa Ruiz v. Spain» (заява № 30544/96, пункт 26), «Проніна проти України» (заява № 63566/00, пункт 23), «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04, пункт 58), «Бендерський проти України» (заява                             №  22750/02, пункт 42). 

38. Крім того, у пункті 60 рішення «Helle v. Finland» (заява № 20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.

39. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ неодноразово зазначав, зокрема у рішенні «Garcнa Ruiz v. Spain» (заява № 30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах «Van de Hurk v. The Netherlands» (заява № 16034/90, пункт 61), «Шкіря проти України» (заява № 30850/11, пункт 43). Разом з тим, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися в залежності від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи. 

40. У рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто мотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка постановляє рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

41. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір відповідно до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин при дотримання норм процесуального права; в ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019          року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

       Суддя-доповідач          Н.В.  Коваленко

Судді                                                                                                               Я.О.  Берназюк  
                                                                                                                І.В.  Желєзний