ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 жовтня 2021 року 
м. Київ
справа № 676/2123/17
адміністративне провадження № К/9901/62991/18  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів – Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження  касаційну скаргу  Заступника військового прокурора Чернівецького гарнізону на рішення Кам`янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 19 березня 2018 року (суддя Швець  О.Д.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2018 року (колегія суддів: Біла Л.М.. Граб Л.С., Гонтарук В.М.) у справі №  676/2123/17 за позовом Заступника військового прокурора Чернівецького гарнізону в інтересах держави в особі органів уповноважених здійснювати функції у спірних правовідносинах Міністерства оборони України, квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці, військової частини НОМЕР_1 до Слобідо-Кульчієвецької сільської ради Кам`янець-Подільського району, третя особа - Головне управління Держгеокадастру в Хмельницькій області, про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:
У квітні 2017 року Заступник військового прокурора Чернівецького гарнізону в інтересах держави в особі органів, уповноважених здійснювати функції у спірних правовідносинах Міністерства оборони України, квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці, військової частини НОМЕР_1 звернувся до суду з позовом до Слобідо-Кульчієвецької сільської ради Кам`янець-Подільського району, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Головне управління Держгеокадастру в Хмельницькій області, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення 25-ї позачергової сесії 6-го скликання Слобідо-Кульчієвецької сільської ради №3 "Про затвердження Генерального плану с.  Жовтневе" яким затверджено містобудівну документацію Кам`янець- Подільського району Хмельницької області, розроблений ТОВ "Поділля-ГеоІнвентарПроект", в частині включення до її складу земель оборони, загальною площею 10,5842 га, що входять до складу земельної ділянки військового містечка №89.
Рішенням Кам`янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 19.03.2018, залишеним без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.08.2018, у задоволенні позову відмовлено.  
Не погоджуючись з  судовими рішеннями, Заступник військового прокурора Чернівецького гарнізону подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх  скасувати та  ухвалити нове  про задоволення позову.  
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що оскаржуваним рішенням незаконно включено до Генерального плану с. Жовтневе землі оборони, загальною площею 10,5842 га, що входять до складу земельної ділянки військового містечка №89 та підтверджується державним актом на право користування землею серії БН №041535 Кам`янець-Подільської КЕЧ району, правонаступником якої є КЕВ м. Чернівці. Реалізація генерального плану забудови села Жовтневе Кам`янець-Подільського району порушить право позивачів на вільне володіння, користування та розпорядження спірною земельною ділянкою.
Ухвалою Верховного Суду  від 16.10.2018  відкрито касаційне провадження.
У відзиві Квартирно-експлуатаційний відділ м. Чернівці підтримує касаційну скаргу, просить задовольнити.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач  просить касаційну скаргу залишити без задоволення.
У зв`язку із відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому  задоволенню з огляду на наступне.
Судами  встановлено, що 23.07.2013 рішенням 25-ї позачергової сесії 6-го скликання Слобідо-Кульчієвецької сільської ради №3 "Про затвердження генерального плану с.  Жовтневе" затверджено містобудівну документацію "Генеральний план села Жовтневе Кам`янець-Подільського району Хмельницької області", розроблений ТОВ "Поділля-ГеоІнвентарПроект", з розрахунковим періодом до 2050 року.
Інформація про зазначене рішення опублікована в газеті "Край Кам`янецький" 26.07.2013.
01.08.2013 протоколом № 1 Архітектурно-містобудівної ради при Відділі містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Кам`янець-Подільської райдержадміністрації рекомендовано проект генерального плану с.  Жовтневе Кам`янець-Подільського району для затвердження на сесії Слобідо-Кульчієвецької сільської ради, та розробити проект землеустрою щодо зміни адміністративної межі с. Жовтневе та подати на розгляд Кам`янець-Подільської районної ради .
До Генерального плану села включена земельна ділянка площею 231,3087 га, за кадастровим номером 6822487400:04:010:0026, яка належить до земель державної власності, та земельна ділянка площею 10,5842 га, через яку виник спір.
Вважаючи, що зазначеним рішенням Слобідо-Кульчієвецької сільської ради, яким затверджено містобудівну документацію: "Генеральний план села Жовтневе Кам`янець-Подільського району Хмельницької області", до складу якої включено землі військового містечка №89, порушується право власності на спірну земельну ділянку, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем не доведено порушення його прав у зв`язку з прийняттям оскаржуваного рішення.
Дослідивши спірні правовідносини,  колегія суддів зазначає наступне.
Ключовим правовим питанням у справі є право прокурора звернутися з позовом до Слобідо-Кульчієвецької сільської ради  в інтересах Міністерства оборони України, квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці, військової частини НОМЕР_1 .
Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Європейський Суд з прав людини (далі – ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі “Менчинська проти Російської Федерації” (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі): 
“Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави”. 
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін. 
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України). 
Верховний Суд неодноразово розглядав справи за позовами прокурорів як в інтересах держави в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, так і від власного імені. З цього приводу існує стала судова практика, що обмежує участь прокурора в цивільному, господарському та адміністративному судочинстві лише випадками, які прямо передбачені законом.
Згідно з частиною другою статті 60 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС України  у чинній на сьогодні редакції.
Так, частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. 
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття “інтерес держави”.
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття “інтереси держави” висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини). 
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Відтак, Суд вважає, що “інтереси держави” охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація “інтересів держави”, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно. 
Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16.
До того ж, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі        № 815/6347/17 при розгляді подібних правовідносин зробила такі висновки:
« 26. У контексті зазначених норм можна зробити висновок, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.
27. У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС України».
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України “Про прокуратуру” дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
Перший “виключний випадок” передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий – відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. 
“Нездійснення захисту” виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень – він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. 
“Здійснення захисту неналежним чином” виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. 
“Неналежність” захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. 
Вказаний висновок зазначений в постанові  Верховного Суду  25.04.2018 у справі №806/1000/17.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
У справі, що розглядається, прокурор обгрунтував наявність “інтересів держави”, оскільки  до Генерального плану с. Жовтневе протиправно включено землі оборони загальною площею 10,5842 га, що входять до складу земельної ділянки військового містечка №89, які є державною власністю та користується  КЕВ м. Чернівці. Реалізація генерального плану забудови села Жовтневе Кам`янець-Подільського району порушить право позивачів на вільне володіння, користування та розпорядження спірною земельною ділянкою.
Водночас, позивачами в даній справі  є Міністерство  оборони України,   Квартирно-експлуатаційний відділ м. Чернівці, військова частина НОМЕР_1 
Згідно п. 1 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 р. № 671, Міністерство оборони України (Міноборони) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Міноборони відповідно до покладених на нього завдань веде облік об`єктів державної власності, які належать до сфери управління Міноборони; утворює, ліквідує, реорганізовує підприємства, установи і організації, що належать до сфери управління Міноборони, затверджує положення про них (їх статути), здійснює в межах своїх повноважень інші функції з управління об`єктами державної власності (п. 4 Положення).
Відповідно до п. 2.3  Положення про організацію квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України, затвердженого Наказом Міноборони від  03.07.2013  № 448,  територіальне квартирно-експлуатаційне управління є територіальним органом військового управління ЗС України і призначене для реалізації у військах (силах), дислокованих у межах відповідальності територіального квартирно-експлуатаційного управління, державної військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення з метою підтримання військ (сил) у стані високої бойової та мобілізаційної готовності.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може захищати інтереси держави.  
В доповнення зазначеного висновку колегія суддів зазначає, що, як випливає з встановлених судами обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які йде мова у позовній заяві військового прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Міністерства оборони України та здійснюються на виконання владних управлінських повноважень згідно Закону й не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином. 
Водночас, Верховний Суд звертає увагу, що перевірці права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляд питання щодо правомірності дій відповідача з приводу прийняття оскаржуваного рішення (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність оскаржуваного рішення, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, повинна перевірятись за позовом належного позивача.
Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні статті 108 КАС України (в редакції   чинній на момент розгляду справи)  має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої    статті 155 КАС України, п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України в чинній редакції).
Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постановах від 18.07.2019 (справа №826/15794/17) та від 23.10.2019 (справа    № 0640/4292/18).
Отже, суди попередніх інстанцій помилково розглянули позовні вимоги по суті.
Згідно ст. 354 КАС України  суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Керуючись статтями 240, 340, 341,  349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Заступника військового прокурора Чернівецького гарнізону задовольнити частково.
Рішення Кам`янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 19 березня 2018 року  та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2018 року скасувати. 
Позовну заяву Заступника військового прокурора Чернівецького гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці, військової частини НОМЕР_1 до Слобідо-Кульчієвецької сільської ради Кам`янець-Подільського району, третя особа Головне управління Держгеокадастру в Хмельницькій області, про визнання протиправним та скасування рішення, залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                              А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                             Л.Л. Мороз

                                                                                                                      А.І. Рибачук