ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

07 жовтня 2021 року 	м. Дніпро	справа № 280/1891/21	

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
головуючого - судді  Дурасової Ю.В. (доповідач),
        суддів:                          Божко Л.А., Лукманової О.М.,        
       розглянувши в порядку письмового провадження в м. Дніпрі апеляційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
   на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 24.05.2021 року (головуючий суддя Прасов О.О.)
      в адміністративній справі №280/1891/21 за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до відповідача Головного управління Держпраці у Запорізькій області   про визнання протиправною та скасування постанови,- 

ВСТАНОВИВ:
          
          Позивач, Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , звернувся 01.06.2020 до суду з адміністративним позовом до відповідача Головного управління Держпраці у Запорізькій області, в якому просив:
- визнати протиправною та скасувати Постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЗП17834/1992/НП/АВ-СПТД-ФС від 03.02.2021, винесену Головним управлінням Держпраці у Запорізькій області.
Також позивачем було подано заяву про відшкодування витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 9500 грн. (вх.№19720 від 06.04.2021). (а.с.82-83)
          Позов обґрунтований тим, що 04.03.2021 ФОП ОСОБА_1 отримав поштою Постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЗП17834/1992/НП/АВ-СПТД-ФС від 03.02.2021, якою на позивача накладено штраф у розмірі 80 000грн. Позивач вважає вказану Постанову протиправною. У п.5 «Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю», затвердженого постановою Кабінету міністрів України №823 від 21.08.2019, наведені 11 підстав для здійснення інспекційних відвідувань. Проте у направленні на перевірку №1214 від 02.12.2020 на проведення заходу державного нагляду (контролю) відповідачем не було зазначено посилання на жодний із 11-ти підпунктів, а міститься лише загальне посилання на п.5 вказаного Порядку. Тобто, на початок проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) - інспекційного відвідування - підстав для його проведення або взагалі не було, або мали місце всі 11 підстав, що мало ймовірно. Навіть після того, як позивач у Запереченнях за вих.№22/12 від 21.12.2020 попросив у визначений чинним законодавством термін надати йому копію документів, які зумовили призначення позапланової перевірки, відповідач не надав жодної інформації про підстави здійснення інспекційного відвідування позивача або хоч би посилання на відповідний підпункт вказаного вище переліку. Наведене також є порушенням ч.3 ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідно до якої суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю). Підставою того, що позивач не надавав документи за п.7 вимоги від 10.12.2020 та, відповідно, вимогою від 17.12.2020, а саме: договорів на виконання робіт фізичними особами та супутніх ним актів та платіжних документів, як зазначено у відповідях позивача листом за вих.№05 від 11.12.2020 та за вих.№17/12 від 17.12.2020, було наступне. Предметом інспекційного відвідування згідно з направленням №1214 від 02.12.2020 була перевірка додержання законодавства про працю, тобто йшлося про трудові відносини, у той час, як затребувані у вимозі від 10.12.2020 договори на виконання робіт фізичними особами та супутні ним акти та платіжні документи являють собою документи, що регулюють цивільно-правові відносини, а не трудові. Тобто такі інші договори на виконання робіт не регулюють трудові відносини з фізичними особами, а отже не можуть містити інформації, необхідної для реалізації завдань, поставлених перед інспекторами праці згідно з вищезгаданим направленням. В порушення норм в обох вимогах про надання документів - №17834/1992/АВ від 10.12.2020 та №ЗП 17834/1992/АВ від 17.12.2020 - не зазначено для чого саме витребовуються документи: чи то для ознайомлення, чи то для будь-яких інших цілей. Також, позивач вважає безпідставним висновок, що міститься в Акті про неможливість проведення інспекційного відвідування №ЗП17834/1992/НП/АВ від 18.12.2020, а саме: позивач жодним чином не перешкоджав проведенню інспекційного відвідування представниками ГУ Держпраці у Запорізькій області, яке було здійснене 10.12.2020, після чого 17.12.2020 відбулося ще одне інспекційне відвідування, що підтверджується оформленими за результатами таких інспектувань вимогами про надання документів від 10.12.2020 та 17.12.2020 відповідно. На кожну з вимог позивачем були надані до ГУ Держпраці у Запорізькій області копії окремих запитуваних документів та аргументовані пояснення з обґрунтуванням причин ненадання інших договірних документів. З восьми пунктів вимоги від 10.12.2020 позивач не надав документи лише за одним - 7-м, однак надав відповідні пояснення. Оскільки інспекційне відвідування є таким, що відбулося, не відповідає дійсності те, що інспекційне відвідування неможливо було провести. Зокрема, відсутні підстави стверджувати про ненадання позивачем інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, бо у випадку її реального ненадання (за всіма пунктами вимог), яке б дійсно перешкоджало проведенню інспекційного відвідування, воно б і не відбулося, що однак не відповідає дійсності. Крім того, фактично відсутньою є зазначена в акті обставина ненадання позивачем для ознайомлення книг, реєстрів та документів згідно із законодавством про працю, що містять інформацію з питань інспекційного відвідування, адже позивачем були надані усі без виключення документи за переліком у вимозі від 10.12.2020, що містять інформацію, необхідну для реалізації завдань, поставлених перед інспекторами праці згідно з направленням №1214 від 02.12.2020 на інспекційне відвідування, предметом якого була саме перевірка додержання законодавства про працю. Також не підтверджується об`єктивними даними інформація про відсутність у позивача документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, оскільки, як зазначалося вище, усі документи щодо оформлення трудових відносин були позивачем надані 11.12.2020 до ГУ Держпраці у Запорізькій області. Отже, усі три причини, які нібито перешкоджали проведенню інспекційного відвідування, насправді, відсутні, інспекційні відвідування відбулися 10 та 17 грудня 2020 року (про що свідчать оформлені та пред`явлені вимоги). За наведені вище начебто порушення норм чинного законодавства відповідач в оскаржуваній Постанові про накладення штрафу застосував до позивача міру відповідальності, передбачену абз.8 ч.2 ст.265 КЗпП України, а саме: «вчинення дій, передбачених абзацом 7 цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці 2 цієї частини, - у 16-ти кратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення» та наклав штраф у розмірі 80000 грн. Однак, якщо й припустити, що з боку позивача, дійсно, мали місце дії або бездіяльність, що призвели до неможливості проведення інспекційного відвідування, то безпосередньо за це передбачена відповідальність, встановлена абз.7 ч.2 ст.265 КЗпП України, а саме: «недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення». Тобто штраф, який теоретично можливо було на позивача накласти складав би 15 000 грн. В той же час відповідач в Поставові про накладення штрафу на сторінці 2 в абзаці 3-му зазначає: «Враховуючи викладене, здійснити захід державного контролю вищевказаного підприємця з питання оформлення трудових відносин не вбачається можливим, у зв`язку із створенням перешкод у діяльності інспектора праці, про що складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ЗП17834/1992/НП/АВ від 18.12.2020...». А наведений акт може складатися тільки у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці, як зазначено у п.14 «Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю», затвердженого Постановою Кабінету міністрів України №823 від 21.08.2019. З наведеного випливає, що відповідач застосував до позивача неправильну міру відповідальності у випадку, якщо дійсно були б підстави для її застосування. На підставі викладеного позивач робить висновок про те, що оскаржуваною Постановою порушено права, свободи та інтереси позивача, що виразилося: у безпідставному проведенні позапланового заходу державного контролю (нагляду) у формі інспекційного відвідування; витребуванні документів, які не відносяться до предмету та мети заходу державного контролю (нагляду) у формі інспекційного відвідування та без зазначення для чого саме такі документи витребовуються; відсутності факту перешкоджання з боку позивача проведенню інспекційного відвідування та фактичне проведення вказаного інспекційного відвідування; незаконному накладенні на позивача штрафу.
          Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 24.05.2021 року у задоволенні позову - відмовлено у повному обсязі.
Рішення суду першої інстанції обґрунтоване тим, що позивачем фактично було допущено відповідача до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у формі інспекційного відвідування. Підставою для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у формі інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 була інформація Головного управління Пенсійного фонду України, яка узгоджується з приписами пп.6 п.5 «Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю». Зазначив, що вимогу про надання документів №17834/1992/АВ від 10.12.2020 та Вимогу про надання документів №ЗП17834/1992/АВ від 17.12.2020 винесено інспектором праці в межах повноважень відповідно до вимог п.10, п.11 «Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю», а, отже, були обов`язковими для виконання позивачем. Дії інспектора праці щодо складання Акту про неможливість проведення інспекційного відвідування №ЗП17834/1992/НП/АВ від 18.12.2020 відповідають п.14 «Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю», відтак оскаржувану постанову відповідачем прийнято з дотриманням приписів ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подана апеляційна скарга, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким позов задовольнити.
Вказує, що підставою того, що позивач не надавав документи за п. 7 вимоги від 10.12.2020 та, відповідно, вимогою від 17.12.2020, а саме: договорів на виконання робіт фізичними особами та супутніх ним актів та платіжних документів було наступне: предметом інспекційного відвідування згідно з направленням №1214 від 02.12.2020 була перевірка додержання законодавства про працю, тобто йшлося про трудові відносини, у той час, як затребувані у вимозі від 10.12.2020 договори на виконання робіт фізичними особами та супутні ним акти та платіжні документи являють собою документи, що регулюють цивільно-правові відносини, а не трудові. Тобто такі інші договори на виконання робіт не регулюють трудові відносини з фізичними особами, а отже не можуть містити інформації, необхідної для реалізації завдань, поставлених перед інспекторами праці згідно з вищезгаданим направленням. У вимозі про надання документів №ЗП17834/1992/АВ від 17.12.2020 міститься аналогічна попередній вимога про надання тих самих інших договорів на виконання робіт (послуг) фізичними особами та супутніх ним документів. Оскільки нормативно-правове регулювання трудових відносин та їх характерні ознаки залишалися з 10.12.2020 незмінними, очевидним є те, що договори на виконання робіт (послуг) фізичними особами та пов`язані з ними документи все також мали відмінну від трудової сфери, а саме цивільно-правову природу. Отже, витребування цивільно-правових договорів під час перевірки додержання законодавства про працю є недоцільним і таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства, яке у частині другій статті 19 Конституції України містить припис для органів державної влади діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Крім того, відповідно до п.п. 2 п. 10 «Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю», затвердженого Постановою Кабінету міністрів України №823 від 21.08.2019, інспектори праці за наявності посвідчення безперешкодно мають право ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, шо містять інформацію відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об`єктом відвідування їх копії або витяги. Згідно із п. 11 вказаного Порядку вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій або витягів з документів, пояснень, доступу до всіх видів приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання. В порушення зазначених норм в обох вимогах про надання документів - №17834/1992/АВ від 10.12.2020 та №ЗП 17834/1992/АВ від 17.12.2020 - не зазначено для чого саме витребуються документи: чи то для ознайомлення, чи то для будь-яких інших цілей.
Також позивач вказує, що вважає безпідставним висновок, що міститься в Акті про неможливість проведення інспекційного відвідування № ЗП 17834/1992/НП/АВ від 18.12.2020, а саме: позивач жодним чином не перешкоджав проведенню інспекційного відвідування представниками ГУ Держпраці у Запорізькій області, яке було здійснене 10.12.2020, після чого 17.12.2020 відбулося ще одне інспекційне відвідування, що підтверджується оформленими за результатами таких інспектувань вимогами про надання документів від 10.12.2020 та 17.12.2020 відповідно. На кожну з вимог позивачем були надані до ГУ Держпраці у Запорізькій області копії окремих запитуваних документів та аргументовані пояснення з обгрунтуванням причин ненадання інших договірних документів. З восьми пунктів вимоги від 10.12.2020 позивач не надав документи лише за одним (п.7), однак надав відповідні пояснення. Оскільки інспекційне відвідування є таким, що відбулося, не відповідає дійсності те, що інспекційне відвідування неможливо було провести. Зокрема, відсутні підстави стверджувати про ненадання позивачем інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, бо у випадку її реального ненадання (за всіма пунктами вимог), яке б дійсно перешкоджало проведенню інспекційного відвідування, воно б і не відбулося, що однак не відповідає дійсності. Крім того, фактично відсутньою є зазначена в акті обставина ненадання позивачем для ознайомлення книг, реєстрів та документів згідно із законодавством про працю, що містять інформацію з питань інспекційного відвідування, адже позивачем були надані усі без виключення документи за переліком у вимозі від 10.12.2020, що містять інформацію, необхідну для реалізації завдань, поставлених перед інспекторами праці згідно з направленням №1214 від 02.12.2020 на інспекційне відвідування, предметом якого була саме перевірка додержання законодавства про працю.
Також не підтверджується об`єктивними даними інформація про відсутність у позивача документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, оскільки, усі документи щодо оформлення трудових відносин були позивачем надані 11.12.2020 до ГУ Держпраці у Запорізькій області. Отже, усі три причини, які нібито перешкоджали проведенню інспекційного відвідування, насправді, відсутні, інспекційні відвідування відбулися 10 та 17 грудня 2020 р.(про що свідчать оформлені та пред`явлені вимоги).  Вказує, що не було жодної з підстав, передбачених п. 14 «Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю», затвердженого Постановою Кабінету міністрів України №823 від 21.08.2019, для складення акту про неможливість проведення інспекційного відвідування № ЗП 17834/1992/НП/АВ від 18.12.2020.
Звертає увагу, що чинне законодавство України чітко розмежовує трудові правовідносини і цивільні правовідносини, при цьому функції контролю за належним встановленням і здійсненням перших (трудових) можуть бути реалізовані органами Держпраці виключно за неухильного дотримання вимог законів України, а щодо других (цивільних) органи Держпраці взагалі не наділені відповідними повноваженнями. Також вказує, що мета, зазначена у направленні №1214 від 02.12.2020 на проведення заходу державного нагляду (контролю) у формі інспекційного відвідування, не відповідає встановленому законом конкретному переліку питань, які можна перевіряти тільки під час заходу державного нагляду (контролю) у формі перевірки.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Посилається на те, що постановою про накладення штрафу від 03.02.2021 року виявлені порушення абз. 8 ч. 2 ст. 265 КЗПП, а саме ненадання посадовій особі Держпраці необхідних для проведення заходу контролю документів. Зазначає, що відповідно до пп. 7 п. 10 та п. 11 Порядку здійснення державного контролю №823 інспектори праці безперешкодно мають право отримувати від органів державної влади, об`єктів відвідування інформацію та/або документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування і вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів (їх копій) або витягів з документів, пояснень, доступу до всіх видів приміщень, організації робочого місця є обов`язковою для виконання.  10 грудня 2020 позивачу будо пред`явлено вимогу про надання документів у строк до 15.00 11.12.2020 належним чином завірені копії документів, необхідних для проведення інспекційного відвідування. Примірник вимоги отримано позивачем особисто. Проте вимогу про надання документів виконано частково, оскільки позивачем не було надано інші договори на виконання робіт, укладені з фізичними особами протягом року та документи, що підтверджують оплату за відповідними договорами. У листі позивача від 11.12.2020 року зазначалося, що причиною не надання належним чином завірених копій документів є те, що інші договори не регулюють трудові відносини з фізичними особами. Позивачеві було пред`явлено вимогу від 17.12.2020 року, якою зобов`язано позивача видати в строк до 08.30 18.12.2020 року належним чином завірені копії документів, необхідних для проведення інспекційного відвідування (інших договорів на виконання робіт/послуг, укладені з фізичними особами протягом року, актів виконаних робіт та документів, що підтверджують оплату за відповідними договорами). Один примірник даної вимоги отримано особисто позивачем. Однак позивач знову не надав витребувані документи, посилаючись на те, що вказані договори  не стосуються трудових правовідносин, а є цивільно-правовими договорами. 18.12.2020 року у зв`язку з ненаданням позивачем частини витребуваних документів (інших договорів на виконання робіт/послуг) - складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 18.12.2020 року. Зазначає, що у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування, зокрема ненадання на письмову вимогу інформації, необхідної для інспекційного відвідування та ін.) складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування. Вказує, що механізм накладення на суб`єктів господарювання штрафів за порушення законодавства про працю, передбачених частиною 2 ст. 265 КЗПП та частиною 2-7 статті 53 ЗУ «Про зайнятість населення» визначено Порядком накладення штрафів №509 від 17.07.2013 року. 3 лютого 2021 року на підставі акту про неможливість інспекційного відвідування від 18.12.2020 року складено постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю у сумі 80000 грн. примірник постанови від 03.02.2021 року направлено ФОП ОСОБА_1 .
Розгляд справи здійснюється в  порядку письмового провадження відповідно до ст. 311 КАС України.
          Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає про наступне.
Судом першої інстанції встановлено, що 27.10.2020 за вх.№14471-08 на адресу відповідача надійшло звернення Головного управління Пенсійного фонду України, в якому зазначалось: «… На виконання п.3 Плану заходів щодо координації спільних дій по виявленню фактів використання праці неоформлених працівників по Запорізькій області, надаємо перелік ймовірних порушників: 
- в додатку №4 в розрізі 5 страхувальників, які нараховували заробітну плату 30 і більше відсоткам працівників менше мінімальної (липень 2020); 
- в додатку №8 в розрізі 5 роботодавців із чисельністю більше 20 працівників, у яких протягом серпня 2020 року відбулось скорочення застрахованих осіб на 10 і більше відсотків. 
А також, інформацію в розрізі 7 страхувальників, у яких в серпні 2020 року збільшено кількість застрахованих осіб з ознакою неповний робочий час та в розрізі 15 страхувальників, у яких 30 і більше відсотків фізичних осіб працювали в серпні 2020 року на умовах цивільно-правового договору. Додаток: файл в електронному вигляді наданий на електронну адресу: ІНФОРМАЦІЯ_1 …» (а.с.53).
          В «Інформації щодо страхувальників, у яких застраховані особи виконували роботи (надавали послуги) за цивільно-правовими договорами за серпень 2020 року» зазначений ОСОБА_1 (а.с.53-зворот). 
02.12.2020 ГУ Держпраці у Запорізькій області видано Наказ №1701 про проведення заходу державного нагляду (контролю) у формі інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 (а.с.54).
18.12.2020 інспектором праці ГУ Держпраці у Запорізькій області Мільчевською М.М. складено Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ЗП17834/1992/НП/АВ. В акті зазначено, що «...Інспекційне відвідування неможливо провести у зв`язку з: створенням перешкод у діяльності інспектора праці: - ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування...».
03.02.2021 заступником начальника ГУ Держпраці у Запорізькій області Ганненко О.О. прийнято Постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЗП17834/1992/НП/АВ-СПТД-ФС, якою на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 80 000 грн. (а.с.12-13, 66-67).
Позивач вважає вказану постанову про накладення штрафу протиправною.
Суд першої інстанції відмовив в задоволенні позову.
          Досліджуючи правильність прийняття судом першої інстанції рішення, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне дослідити ряд норм законодавства, що регулюють дані правовідносини та обставини справи.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що до даних правовідносин слід застосовувати норми Конституції України, Закону України "Про зайнятість населення", Кодексу законів про працю України, Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю», затвердженого 21.08.2019 постановою Кабінету Міністрів України №823, Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення», затвердженого 17.07.2013 постановою Кабінету Міністрів України №509. 
Так, стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, суб`єкти владних повноважень (до яких відноситься відповідач) мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Таким чином межі дій відповідача чітко визначені Конституцією та законами України.
Згідно з ч.1 ст.259 Кодексу законів про працю України (КЗпПУ) державний  нагляд  та  контроль  за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, та його територіальні органи у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п.1 «Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю», затвердженого 21.08.2019 постановою Кабінету Міністрів України №823 (Порядок №823), цей Порядок визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які  використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених  Конвенцією Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004р.  №1985-IV,  Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004р.  №1986-IV, та  Законом України  "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон). Заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю, крім заходів з питань виявлення неоформлених трудових відносин, здійснюються відповідно до вимог Закону та з урахуванням  пунктів 2-4  цього Порядку.
Заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю з питань виявлення неоформлених трудових відносин здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів (абз.1 п.2 «Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю»).
Предметом даного спору є правомірність/протиправність Постанову від 03.02.2021 №ЗП17834/1992/НП/АВ-СПТД-ФС про накладення на позивача штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення в розмірі 80 000грн.
Матеріалами справи підтверджується, що на підставі вище вказаного Наказу №1701 від 02.12.2020 оформлено Направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 02.12.2020 за №1214 (а.с.16, 55).
Копію вказаного Направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 02.12.2020 за №1214 позивач отримав під підпис.
Також, позивачем під підпис було отримано від відповідача Вимогу про надання документів №17834/1992/АВ від 10.12.2020, відповідно до якої він повинен був надати у строк до 15 год. 00 хв. 11.12.2020 належним чином засвідчені копії наступних документів: 
1) Виписку з ЄДР, витяг із статуту, наказ на призначення керівника, паспорт та інн керівника; 
2) Штатних розписів; 
3) Режиму роботи підприємства, правил внутрішнього трудового розпорядку за період 2020 рік; 
4) Заяв про прийом на роботу, накази про прийом на роботу (трудові договори), повідомлення про прийняття на роботу з відміткою ДФС про прийняття працівників; 
5) Особових карток працівників (форма П-2), документу що посвідчує особу працівника з фото, копії трудових книжок працівників; 6) Табелів обліку використання робочого часу за 2020 рік;
7) Інших договорів на виконання робіт укладених з фізичними особами протягом року та документів що підтверджують оплату за відповідними договорами; 8) Звітів з ЄСВ за 2020 рік; 9) Копії трудових книжок, Книги обліку руху трудових книжок (а.с.17, 55а).   
У вказаній Вимозі про надання документів №17834/1992/АВ від 10.12.2020 зазначено по пункту 7 наступне: «Станом на 15:00 11.12.2020 не надано» (а.с.17-зворот, 55а-зворот). 
На вказану Вимогу про надання документів №17834/1992/АВ від 10.12.2020 позивачем на адресу відповідача надано листа від 11.12.2020 за вих.№05, в якому зазначено наступне: 
«… Мені, ФО-П ОСОБА_1 , представниками ГУ Держпраці у Запорізькій області було пред`явлено 10 грудня 2020 року направлення на проведення інспекційного відвідування №1214 від 02.12.2020 з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, а також вимога про надання документів №17834/1992/АВ від 10.12.2020, оформлена на підставі вищезазначеного направлення. З огляду на вищезазначене, надаю пояснення та засвідчені копії окремих документів згідно з переліком, наведеним у вимозі. Предметом інспекційного відвідування згідно з направленням є перевірка додержання законодавства про працю, тобто йдеться про трудові відносини, у той час, як договори на виконання робіт фізичними особами, вочевидь, являють собою документи, якими регламентуються цивільно-правові відносини сторін, що їх підписали. Тобто такі інші договори на виконання робіт не регулюють трудові відносини з фізичними особами, а отже не можуть містити інформації, необхідної для реалізації завдань, поставлених перед інспекторами праці згідно з вищезгаданим направленням. Враховуючи вищевикладене, повідомляю про неможливість надання документів за п.7 переліку, а саме інших договорів на виконання робіт, укладених з фізичними особами протягом року, та документи, що підтверджують оплату за відповідними договорами. 
Додатки (копії на 180 арк.): 
1.Виписка з ЄДР ФОП ОСОБА_1 . 
2.Паспорт ОСОБА_1 . 
3.Штатні розписи з 01.05.2020-01.12.2020р. 
4.Правила внутрішнього трудового розпорядку 
5.Заяви на прийом на роботу
6.Накази про прийом на роботу 
7.Трудові договори 
8.Повідомлення про прийняття на роботу з відміткою ДФС про прийняття працівників 
9.Особові картки працівників (форма П-2) 
10.Паспорт працівників та ідентифікаційний код 
11.Копія трудової книжки працівника 
12.Табеля обліку використаного часу з 05.2020-11.2020р. 
13.Звіти з ЄСВ за період з 01.2020-10.2020р. …» (а.с.18, 56). 
Матеріалами справи також підтверджується, що 17.12.2020 позивачем під підпис було отримано від відповідача Вимогу про надання документів №ЗП17834/1992/АВ від 17.12.2020, відповідно до якої він повинен був надати у строк до 08 год. 30 хв. 18.12.2020 належним чином засвідчені копії наступних документів: 
1) Інших договорів на виконання робіт (послуг), укладених з фізичними особами протягом року, актів виконаних робіт та документів, що підтверджують оплату за відповідними договорами (а.с.19, 57).
У вказаній Вимозі про надання документів №ЗП17834/1992/АВ від 17.12.2020 зазначено по пункту 7 наступне: «Не надано, пояснення від 17.12.2020 №17/12» (а.с.19-зворот, 57-зворот). 
На вказану Вимогу про надання документів №ЗП17834/1992/АВ від 17.12.2020 позивачем на адресу відповідача надано листа від 17.12.2020 за вих.№17/12, в якому зазначено наступне: 
«… Мені, ФО-П ОСОБА_1 , представником ГУ Держпраці у Запорізькій області була пред`явлена 17 грудня 2020 року вимога про надання документів №ЗП17834/1992/АВ від 17.12.2020. Слід зазначити, що 10 грудня 2020р. мені представниками ГУ Держпраці у Запорізькій області вже пред`являлася вимога про надання документів №17834/1992/АВ під 10.12.2020, у відповідь на яку мною були надані засвідчені копії окремих документів (згідно з переліком, наведеним у вимозі), а також пояснення щодо наступного. Предметом інспекційного відвідування 10.12.2020 згідно з направленням №1214 від 02.12.2020 була перевірка додержання законодавства про працю, тобто йшлося про трудові відносини, у той час, як затребувані у вимозі від 10.12.2020 договори на виконання робіт фізичними особами та супутні ним акти та платіжні документи являють собою документи, що регулюють цивільно-правові (а нетрудові) відносини. Тобто такі інші договори на виконання робіт не регулюють трудові відносини з фізичними особами, а отже не можуть містити інформації, необхідної для реалізації завдань, поставлених перед інспекторами праці згідно з вищезгаданим направленням. У вимозі про надання документів №ЗП17834/1992/АВ від 17.12.2020 міститься аналогічна попередній вимога про надання тих самих інших договорів на виконання робіт (послуг) фізичними особами та супутніх ним документів. Оскільки нормативно-правове регулювання трудових відносин та їх характерні ознаки залишилися з 10 грудня 2020р. незмінними, очевидним є те, що договори па виконання робіт (послуг) фізичними особами та пов`язані з ними документи досі мають відмінну від трудової сфери, а саме цивільно-правову природу. Отже, витребування цивільно-правових договорів під час перевірки додержання законодавства про працю є недоцільним і таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства, яке у частині другій статті 19 Конституції України містить припис для органів державної влади діяти виключно па підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. З огляду на вищезазначене змушений повідомити про неможливість надання документів з вимогою №ЗП17834/1992/АВ від 17.12.2020. Крім того, повідомляю про те, що вищеописані неправомірні дії та вимоги будуть оскаржуватися мною у судовому порядку. …» (а.с.20, 58).
18.12.2020 інспектором праці ГУ Держпраці у Запорізькій області Мільчевською М.М. складено Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ЗП17834/1992/НП/АВ, в якому зазначено наступне: 
«… Предмет контролю: оформлення трудових відносин у відповідності до норм Кодексу законів про працю України. Інспекційне відвідування неможливо провести у зв`язку з створенням перешкод у діяльності інспектора праці: 
- ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; 
- ненадання для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містить інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, їх завірених об`єктом відвідування копій або витягів (необхідне підкреслити): 10.12.2020 №17834/1992/АВ, 17.12.2020 №17834/1992/АВ; 
- відсутністю документів, ведення яких передбачено законодавством про працю: 10.12.2020 №17834/1992/АВ, 17.12.2020 №17834/1992/АВ. …» (а.с.21-22, 59-60).
На вказаний Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ЗП17834/1992/НП/АВ від 18.12.2020 позивачем до відповідача подано письмове заперечення від 21.12.2020 за вих.№22/12 (а.с.23, 61).   
03.02.2021 заступником начальника ГУ Держпраці у Запорізькій області Ганненко О.О. прийнято Постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЗП17834/1992/НП/АВ-СПТД-ФС, якою на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 80000 грн. (а.с.12-13, 66-67).
Зокрема, у Постанові про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЗП17834/1992/НП/АВ-СПТД-ФС від 03.02.2021 зазначено: «… ненадання посадовій особі ГУ Держпраці у Запорізькій області необхідних для проведення заходу контролю документів є порушенням норм чинного законодавства, відповідальність за яке передбачена абзацом 8 частини 2 ст.265 КЗпП України …».              Колегія суддів апеляційної інстанції досліджує абзац 8 частини 2 ст.265 КЗпП України.
Зокрема, частиною 2 ст.265 КЗпП України встановлено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу     
В абзаці 2 частини 2 ст.265 КЗпП України зазначено, що у разі фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків - у 10-ти кратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, стосовно якого скоєно порушення, а до юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю та є платниками єдиного податку першої - третьої груп, застосовується попередження;
В абзаці 7 частини 2 ст.265 КЗпП України зазначено, що у разі недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення;
В абзаці 8 частини 2 ст.265 КЗпП України зазначено, що, в якому зазначено, що:
- вчинення дій, передбачених абзацом 7 цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці 2 цієї частини, - у 16-ти  кратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.
Отже вказані абзаци статті 265 КЗпП України встановлюють різні порушення та різну відповідальність суб`єкта господарювання за встановлені порушення трудового законодавства.
Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги, що матеріали справи містять акт про неможливість проведення перевірки, що дає підстави для висновку про те, що по суті перевірка позивача - не відбулася.
Слід зазначити, що Постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 р. № 823 «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю» затверджено два Порядки, а саме:
-  Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю;
- Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю;
- а також Зміни, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України.
Водночас, колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги, що норми Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (розділ Організація та проведення інспекційних відвідувань, пункт 6) встановлює, що під час підготовки до проведення інспекційного відвідування інспектор праці може одержати інформацію та/або документи, що стосуються предмета інспекційного відвідування, зокрема шляхом проведення аналізу наявної (доступної) інформації про стан додержання об`єктом відвідування законодавства про працю.
Отже вказана норма встановлює право інспектора одержати інформацію та/або документи, що стосуються предмета інспекційного відвідування.
Документи, одержані під час підготовки до проведення інспекційного відвідування, що містять інформацію про порушення об`єктом відвідування вимог законодавства про працю, долучаються до матеріалів інспекційного відвідування. 
Згідно пункту 14 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування, зокрема ненадання на письмову вимогу інспектора праці інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 10 цього Порядку), відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, перевищення строків проведення інспекційного відвідування, визначених пунктом 9 цього Порядку, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування із зазначенням відповідних підстав, який у разі можливості підписується об`єктом відвідування або іншою уповноваженою ним особою.
В силу Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України, які затверджені  постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 р. № 823 (п. 2): 
- штрафи накладаються (серед іншого) на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування (Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 р. № 509).
           Отже, на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування на суб`єкта господарювання щодо питань порушення вимог законодавства про працю може бути накладено штраф.
           При цьому, в абзаці 7 частини 2 ст.265 КЗпП України зазначено, що у разі створення перешкод у проведенні перевірки штраф визначено у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.
            Водночас, у 16-ти кратному розмірі за даних обставин штраф не може бути накладено, оскільки в абзаці 8 частини 2 ст.265 КЗпП України зазначено, що саме при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці 2 цієї частини застосовується штраф у 16-ти  кратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.
            Однак фактичної перевірки не відбулося, тому відсутні підстави для застосування штрафу у 16-ти  кратному розмірі мінімальної заробітної плати.
            Виходячи з викладеного, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що відповідачем, та судом першої інстанції, не в повному обсязі досліджено матеріали справи та норми законодавства України про працю, що призвело до помилкового висновку про застосування до позивача штрафу в розмірі 80000грн.
           Таким чином, Постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЗП17834/1992/НП/АВ-СПТД-ФС від 03.02.2021, винесену Головним управлінням Держпраці у Запорізькій області слід скасувати в частини визначення розміру штрафу в сумі 80 000грн., зазначивши правильний розмір штрафу у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, що відповідає сумі 15000грн.
          Оскільки акт про неможливість проведення інспекційного відвідування складено 18.12.2020 року, то момент виявлення порушення є 18.12.2020 року.
            Станом на 18.12.2020 року мінімальна заробітна плата становила 5000грн., трикратний розмір становить 15000грн.
Колегія суддів апеляційної інстанції піддає критиці аргументи позивача, що витребувані відповідачем інші договори на виконання робіт, укладені з фізичними особами протягом року та документи, що підтверджують оплату за відповідними договорами - не можуть бути надані, оскільки вони є цивільно-правовими, а не трудовими договорами та не відповідають предмету перевірці.
З цього приводу колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що інспектор має надавати аналіз одержаним документам (копіям),  при цьому в силу пп. 2 п. 10 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю - інспектори праці безперешкодно мають право ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об`єктом відвідування їх копії або витяги.
На думку колегії суддів апеляційної інстанції, аналіз витребуваних відповідачем інших документів можуть спростувати або підтвердити наявність порушень трудового законодавства, а не надання зазначених документів є перешкодою у діяльності відповідача. 
            Колегія суддів апеляційної інстанції зауважує, що в ході розгляду справи в суді апеляційної інстанції не підтверджено встановлений судом першої інстанції факт, що позивачем фактично було допущено відповідача до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у формі інспекційного відвідування.
          Так, матеріали справи не містять акту про проведення перевірки, а наявність акту про неможливість проведення перевірки не є доказом безпосереднього проведення заходу інспекційного відвідування.
Підставою для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у формі інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 була інформація Головного управління Пенсійного фонду України, яка узгоджується з приписами пп.6 п.5 «Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю». 
Вимога про надання документів №17834/1992/АВ від 10.12.2020 та Вимога про надання документів №ЗП17834/1992/АВ від 17.12.2020 - винесено інспектором праці в межах повноважень відповідно до вимог п.10, п.11 «Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю», були обов`язковими для виконання позивачем, натомість, в повному обсязі не виконані.
Дії інспектора праці щодо складання Акту про неможливість проведення інспекційного відвідування №ЗП17834/1992/НП/АВ від 18.12.2020 відповідають п.14 «Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю».
З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів апеляційної інстанції встановила, що при прийнятті Постанови про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЗП17834/1992/НП/АВ-СПТД-ФС від 03.02.2021, відповідачем допущено порушення, яке судом першої інстанції не усунуто, що дає підстави частково задовольнити апеляційну скаргу, Постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЗП17834/1992/НП/АВ-СПТД-ФС від 03.02.2021 скасувати в частині визначення розміру штрафних санкцій.
Доводи апеляційної скарги частково спростовують правове обґрунтування, покладене в основу рішення суду першої інстанції, тому можуть бути підставою для його скасування.
Вищезазначене є мотивом для врахування судом апеляційної інстанції аргументів, викладених в апеляційній скарзі, оскільки аргументи позивача та нормами законодавства України, що регулює дані правовідносини частково спростовують висновки суду першої інстанції.
Дана справа є справою незначної складності, тому рішення суду апеляційної інстанції не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, зазначених в підпунктах: «а», «б», «в», «г» пункту 2 ч. 5 статті 328 КАС України.
Керуючись 241-245, 250, 311, 316, 321, 322, 327, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 -  задовольнити частково. 
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 24.05.2021 року - скасувати. 
Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити частково.
Визнати протиправною Постанову Головного управлінням Держпраці у Запорізькій області від 03.02.2021р. №ЗП17834/1992/НП/АВ-СПТД-ФС про накладення на Фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення в частині визначення розміру штрафу 80 000грн.
Визначити в Постанові Головного управлінням Держпраці у Запорізькій області від 03.02.2021р. №ЗП17834/1992/НП/АВ-СПТД-ФС розмір штрафу за порушення Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 законодавства про працю та зайнятість населення - 15 000грн. 
В задоволенні інших вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття 07.10.2021 та не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, зазначених в підпунктах: «а», «б», «в», «г» пункту 2 ч. 5 статті 328 КАС України.
В силу п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України постанова може бути оскаржена до Верховного Суду протягом 30 днів згідно ст. 329 КАС України з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Повний текст постанови виготовлений 18.10.2021.         
   
Головуючий - суддя                                                                      Ю. В. Дурасова 

                               суддя                                                                      Л.А. Божко 

                               суддя                                                                      О.М. Лукманова