ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 грудня 2021 року 
м. Київ
справа № 823/1833/16
адміністративне провадження № К/9901/18482/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №823/1833/16
за позовом Заступника прокурора Черкаської області в інтересах держави в особі Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації до Приватного підприємства "Екоенерго Плюс", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Державна екологічна інспекція України в Черкаській області, про анулювання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Заступника прокурора міста Києва на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 22 червня 2017 року, ухвалену у складі: головуючого судді Тимошенко В.П., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, постановлену у складі: головуючого судді Земляної Г.В., суддів: Лічевецького І.О., Сорочка Є.О.,
в с т а н о в и в :
У листопаді 2016 року Заступник прокурора Черкаської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації до Приватного підприємства «Екоенерго Плюс», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Державна екологічна інспекція України в Черкаській області, про анулювання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами №7124980500-1, виданий ПП «Екоенерго Плюс» 17.08.2015 Департаментом управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації на викиди забруднюючих речовин в атмосферу із строком дії до 18.08.2025.
Свої вимоги позивач обґрунтовував тим, що ПП "Екоенерго Плюс" здійснює виробництво з виготовлення деревного вугілля з порушенням вимог природоохоронного законодавства, зокрема, порушує умови дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря від 17.08.2015 №7124980500-1. Також вказував, що у зв`язку із виявленими порушеннями, Державною екологічною інспекцією у Черкаській області були винесені відповідні приписи, однак ПП "Екоенерго Плюс" їх виконання не забезпечено, чим порушило вимоги ст.ст. 10, 11 Закону України "Про охорону атмосферного повітря". З огляду на це, прокуратура вважає, що виданий дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря підлягає анулюванню. 
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 22 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, в задоволенні позову відмовлено.
Судами встановлено, що Приватне підприємство «Екоенерго Плюс» є суб`єктом господарювання, основним видом діяльності якого є "виробництво інших основних органічних, хімічних речовин", що здійснюється на підставі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря № 7124980500-1 від 17.08.2015.
03 жовтня 2016 року Державною екологічною інспекцією у Черкаській області на підставі проведеної перевірки ПП «Екоенерго Плюс» щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в частині виконання вимог припису № 36 від 13 квітня 2016 року складено акт, в якому зафіксовано порушення вимог природоохоронного законодавства при здійсненні виробництва деревного вугілля, а саме:
1) користування земельною ділянкою, де розташоване виробництво, здійснюється без наявності документів, що посвідчують право власності (користування) земельною ділянкою за адресою: вул. Лісова, 2-а Черкаського району в адміністративних межах Байбузівської сільської ради ( що є порушенням ст. 125 Земельного Кодексу України);
2) порушуються умови дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря від 17.08.2015 № 7124980500-1 (що є порушенням ст.ст. 10, 11 Закону України "Про охорону атмосферного повітря"): не підтримуються у належному стані вуглевипалювальні печі; не обладнані місця відбору проб на джерелах викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, які підлягають виробничому та державному контролю; здійснюється систематичне перевищення гранично допустимої концентрації забруднюючих речовин у викидах від стаціонарних джерел (реторт) по вмісту оксиду вуглецю, формальдегіду та речовин у вигляді суспендованих твердих частинок, недиференційованих за складом; не дотримується технологічний регламент виробництва у зв`язку з чим відбувається порушення технологічного режиму вуглевипалювання.
07 жовтня 2016 року Державною екологічною інспекцією у Черкаській області було прийнято Рішення № 3 про тимчасову заборону (зупинення) виробництва з виготовлення деревного вугілля ПП «Екоенерго Плюс» до отримання: документу щодо права власності чи користування земельною ділянкою на якій знаходиться виробництво; здійснення заходів для досягнення встановлених нормативів граничнодопустимих викидів замінивши вуглевипалювальні печі на нові з допалюванням піролізних газів. 
Державною екологічною інспекцією у Черкаській області до Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації на підставі виявлених вищезазначених порушень при здійснені перевірки ПП «Екоенерго Плюс» щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в частині виконання вимог припису було внесено подання від 05.10.2016 за №06/2819 про анулювання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря у зв`язку з порушенням ПП «Екоенерго Плюс» умов дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря від 17.08.2015 № 7124980500-1.
Вважаючи, що виявлені при перевірці порушення дотримання вимог природоохоронного законодавства свідчать про невиконання вимог припису, заступник прокурора Черкаської області в інтересах держави в особі Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації звернувся до суду з цим позовом. 
Суди приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, виходили з того, що оскільки ПП «Екоенерго Плюс» не здійснює господарську діяльність та враховуючи відсутність завдання шкоди навколишньому природньому середовищу у зв`язку з припиненням виробництва з виготовлення деревного вугілля, наявність підстав для анулювання дозволу - відсутня.
У касаційній скарзі Заступник прокурора міста Києва заявив вимогу про скасування ухвалених у справі судових рішень та прийняття нового рішення про задоволення позовних вимог.
В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на те, що судами неправильно застосовані норми матеріального права, оскільки невиконання вимог припису про усунення порушення тягне за собою відповідальність, зокрема, звернення з поданням про анулювання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря.
Заперечення на касаційну скаргу не надходили.
Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
Ключовими правовими питаннями у справі є наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді. 
Отже, потребує вирішення питання щодо підстав представництва та, відповідно, права прокурора на звернення до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
Обґрунтовуючи наявність підстав для звернення суду заступник прокурора м. Черкаси послався на відсутність коштів на сплату судового збору у органу державної влади, до компетенції якого віднесені до адміністративного повноваження на представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави. Крім того, зазначив що згідно з розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 02.11.2015 року №553 «Про структуру обласної державної адміністрації» в редакції розпорядження від 02.12.2015 №612 «Про внесення змін до розпорядження обласної державної адміністрації від 02.11.2015 №553» Департамент екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації перейменовано на Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації та скорочено штатну чисельність працівників Управління. З метою забезпечення виконання основних функціональних завдань, покладених на Управління, до штатного розпису включено лише профільних спеціалістів з відповідною освітою та досвідом роботи, юридична служба та працівники, які здійснюють правове обслуговування до структури Управління не вводились, що унеможливлює звернення до суду Управління самостійно. 
З матеріалів справи вбачається, що до суду з даним позовом прокурор звернувся у листопаді 2016 року, тобто після набрання чинності розділом IV Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
Частинами 2, 3 ст. 6 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) передбачено, що у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII.
Відповідно до п.3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини 2 ст. 60 КАС України (у редакції, що діяла на час звернення до суду) прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини названого вище рішення Конституційного Суду України).
Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі №826/3492/18 та від 23.10.2019 у справі №0640/4292/18.
Крім того, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Таким чином, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Ці висновки є релевантними і до справи, що розглядається.
У розвиток цього підходу Суд звертає увагу, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.
Однак, прокурор у позовній заяві, як на підставу наявності обставин для звернення його до суду, вказав лише на відсутність у Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації, коштів для сплати судового збору для звернення до суду з відповідним позовом.
Таким чином, звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції органу, до повноважень якого належить забезпечення реалізації на території області державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища; раціональне використання, відтворення та охорони природних ресурсів, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами); формування, збереження та використання екологічної мережі у сфері заповідної справи;здійснення управління та регулювання у сфері охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду України на території області; забезпечення екологічної та, в межах компетенції, радіаційної безпеки.
Суд звертає увагу, що встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. 
Отже, суди попередніх інстанцій помилково розглянули позовні вимоги по суті.
Згідно зі ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Керуючись статтями 345, 349, 354, 355, 356, 369 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Заступника прокурора міста Києва - задовольнити частково.
Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 22 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року у справі №823/1833/16 - скасувати.
Позовну заяву Заступника прокурора Черкаської області в інтересах держави в особі Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації до Приватного підприємства "Екоенерго Плюс", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Державна екологічна інспекція України в Черкаській області, про анулювання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря - залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук,
Судді Верховного Суду