ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 грудня 2021 року 
м. Київ
справа № 200/3060/19-а
адміністративне провадження № К/9901/23613/19  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Кравчука В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Донецькій області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року (головуючий суддя Логойда Т.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2019 року (головуючий суддя: Гаврищук Т.Г., судді: Блохін А.А., Сіваченко І.В.) у справі                  № 200/3060/19-а за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Донецькій області про скасування постанови,

У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У лютому 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також позивач або ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Донецькій області (далі - відповідач або ГУ Держпраці) про скасування постанови                        № ДЦ 1189/334/2НД/АВ/СПТД від 20 листопада 2018 року про накладення штрафу в розмірі 372 300,0 грн.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року, яке залишено без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від      17 липня 2019 року, позовні вимоги задоволено, скасовано постанову                            № ДЦ 1189/334/2НД/АВ/СПТД від 20 листопада 2018 року про накладення штрафу в розмірі 372 300,0 грн.
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, відповідач направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу (надійшла поштою 20 серпня 2019 року), у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, ухвалити рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Ухвалою Верховного Суду від 03 жовтня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції. 
28 жовтня 2019 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 26 листопада 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є фізичною особою-підприємцем. Згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань основним видом його діяльності є роздрібна торгівля тютюновими виробами в спеціалізованих магазинах (код          КВЕД 47.26).
У вересні 2018 року на адресу Головного управління Держпраці у Донецькій області надійшов лист Департаменту з питань економіки Маріупольської міської ради від      07 вересня 2018 року № 21.3-47052-21.1, яким з метою координації спільних дій щодо контролю за дотриманням законодавства про працю і зайнятість населення в            м. Маріуполі, надано перелік суб`єктів господарювання для планування інспекційних відвідувань інспекторів праці міської ради спільно з фахівцями Головного управління Держпраці у Донецькій у серпні 2018 року, у яких відсутні офіційно працевлаштовані особи або є інші порушення законодавства про працю. З посиланням на лист Маріупольського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області від 29 серпня 2018 року № 3901/34-3/14 щодо кількості працевлаштованих осіб та нарахованих сум єдиного соціального внеску за даними звітів щодо сум нарахованого єдиного соціального внеску на загальнообов`язкове державне страхування за липень 2018 року, зазначено, що перелічені особи не мають працевлаштованих осіб або мають працевлаштованих менше ніж об`єктів, в яких здійснюється господарська діяльність. До переліку таких осіб включено фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 і підставою для проведення інспекційного відвідування зазначено «оформлення трудових відносин». Містилося також прохання здійснити контрольні заходи щодо суб`єктів господарювання, які були раніш надані та відносно яких заходи контролю не проводилися.
19 вересня 2018 року тимчасово виконуючим обов`язки начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області на підставі підпункту 3 пункту 5 Поряду     № 295 (за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 пункту 5 Порядку), прийнято наказ від 19 вересня 2018 року №1126 «Про проведення інспекційного відвідування суб`єкта господарювання - фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 » тривалістю два робочих дня з питань дотримання законодавства про працю в частині виявлення неоформлених трудових відносин.
В той же день уповноваженим особам видані направлення на проведення інспекційного відвідування.
20 вересня 2018 року о 13 год. 45 хв. інспекторами праці Головного управління Держпраці у Донецькій області за участю інспекторів праці Департаменту з питань економіки Маріупольської міської ради на підставі відповідних службових посвідчень та направлень на проведення інспекційного відвідування відповідно до статті 259 Кодексу законів про працю України (далі також КЗпП України), частини 3 статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Порядку № 295, у присутності працівників ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 здійснено спробу проведення інспекційного відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 з питань дотримання вимог законодавства про працю в частині виявлення неоформлених трудових відносин за адресами: АДРЕСА_1 ; АДРЕСА_1 ; АДРЕСА_2 ; АДРЕСА_3 .
Посадовими особами в ході інспекційного відвідування особам, що знаходилися за вказаними адресами, пред`явлені направлення на проведення перевірки, пам`ятки про права інспекторів праці та об`єкта відвідування, про ознайомлення з якими вони поставили свої підписи. У ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 відібрані письмові пояснення, відповідно до яких вони виконували трудові функції у позивача.
Під час спроби проведення інспекційного відвідування встановлено, що інспекційне відвідування неможливо провести у зв`язку з відсутністю документів, введення яких передбачено законодавством про працю, про що складено акт від 21 вересня 2018 року про неможливість проведення інспекційного відвідування                                        № ДЦ1189/334/НД/АВ.
За змістом акту, під час проведення інспекційного відвідування на торговельних об`єктах знаходились наступні працівники: АДРЕСА_1 - ОСОБА_3 ; АДРЕСА_4 , м. Маріуполь, Донецька обл. - ОСОБА_5 ; АДРЕСА_5 - ОСОБА_2 ; АДРЕСА_3 (кіоск), м. Маріуполь, Донецька обл. - ОСОБА_4 . Водночас будь-які документи щодо підтвердження оформлення трудових відносин з працівниками під час проведення інспекційного відвідування відсутні. Також відсутні передбачені законодавством документи, ведення яких передбачено законодавством про працю, а саме: трудові договори (контракти); накази про прийняття на роботу; повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу; табелі обліку робочого часу; графіки змінності працівників; цивільно-правові договори.
Того ж дня складено вимогу про надання документів від 21 вересня 2018 року                    № ДЦ1189/334/ПД, якою зобов`язано позивача в строк протягом наступного робочого дня після отримання цієї вимоги надати документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування.
21 вересня 2018 року вказані акт про неможливість проведення інспекційного відвідування та вимога направлені на адресу позивача рекомендованим листом з описом вкладень ПАТ «Укрпошта», що підтверджується копією рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення та роздруківкою з офіційного сайту ПАТ «Укрпошта» (поштове відправлення № 8753503991605), однак повернулися на адресу відповідача 11 жовтня 2018 року у зв`язку із закінченням терміну зберігання на поштовому відділенні.
12 жовтня 2018 року через ненадання позивачем інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, ненадання для ознайомлення завірених об`єктом відвідування копій книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію чи відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, ненадання керівником (його уповноваженим представником/працівниками об`єкта відвідування) письмових пояснень з питань, що стосуються законодавством про працю, Головним управлінням Держпраці у Донецькій області складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 12 жовтня 2018 року № ДЦ1189/334/2НД/АВ.
16 жовтня 2018 року вказаний акт направлено на адресу позивача рекомендованим листом засобами ПАТ «Укрпошта», що підтверджується копією рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення та роздруківкою з офіційного сайту ПАТ «Укрпошта» (поштове відправлення № 8753503987349), однак він повернувся на адресу відповідача 02 листопада 2018 року у зв`язку із закінченням терміну зберігання на поштовому відділенні.
09 листопада 2018 року відповідачем за результатом розгляду вказаного акту про неможливість проведення інспекційного відвідування винесено рішення №ДЦ1189/334/2НД/АВ/СПТД щодо розгляду 20 листопада 2018 року о 13 год. 30 хв. справи про накладення штрафу, яким вирішено питання щодо застосування до позивача штрафу згідно з вимогами абзацу 7 частини 2 статті 265 КЗпП України.
14 листопада 2018 року на адресу позивача надіслано повідомлення від 09 листопада 2018 року № 04.1-13-6/10929-18 про розгляд справи про порушення, що підтверджується описом вкладення, рекомендованим повідомлення про вручення поштового відправлення та роздруківкою з офіційного сайту ПАТ «Укрпошта» (поштове відправлення № 8753504038960), однак воно під час доставки 20 листопада 2018 року (тобто в день розгляду справи про накладення штрафу) не було вручено та повернулося на адресу відповідача 05 грудня 2018 року у зв`язку із закінченням терміну зберігання на поштовому відділенні.
20 листопада 2018 року за результатами розгляду справи про накладення штрафу, який відбувся без участі позивача, та на підставі акту про неможливість проведення інспекційного відвідування від 12 жовтня 2018 року № ДЦ1189/334/2НД/АВ заступником начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області на підставі абзацу 7 частини 2 статті 265 КЗпП України винесено постанову про накладення штрафу від 20 листопада 2018 року №ДЦ1189/334/2НД/АВ/СПТД, якою на позивача накладено штраф у розмірі 372 300 грн.
Підставою для накладення штрафу в оскарженій постанові зазначено створення позивачем перешкод в проведенні інспекційного відвідування під час здійснення нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю, що є порушенням статті 265 КЗпП України.
Судом також встановлено, що 29 вересня 2018 року відповідачем на виконання спільного доручення Державної фіскальної служби від 14 червня 2016 року №20631/7/99-99-13-04-01-17, Державної служби України з питань праці від 14 червня 2016 року № 6470/1/43-80-16 і Пенсійного фонду України від 14 червня 2016 року        № 19703/03-10 та «Плану заходів щодо координації спільних дій по виявленню фактів використання праці неоформлених працівників», затвердженого 30 червня 2016 року, до Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області направлено запит з проханням повідомити про загальну кількість застрахованих осіб, у тому числі за договорами цивільно-правового характеру по фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 , і чи надана звітність про працевлаштування та нарахування ним єдиного соціального внеску за період з 01 січня 2018 року по теперішній час (лист відповідача від 29 вересня 2018 року № 04.1-13-8/9668-18).
На запит надана відповідь від 03 жовтня 2018 року № 13283/04-3, в якій Головне управління Пенсійного фонду України в Донецькій області повідомило, що на підставі наданих вказаною фізичною особою-підприємцем звітів про суми нарахованої заробітної плати (доходу, грошового забезпечення, допомоги, компенсації) застрахованих осіб та суми нарахованого єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування до органів доходів і зборів за період січень - серпень 2018 року надано наступну інформацію: по трудовому договору: протягом січня - червня 2018 року щомісячно працювали 3 особи, протягом липня - серпня 2018 року - щомісячно працювала 1 особа; по цивільно-правовим договорам - 0 осіб.
IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позивач вважав оскаржувану постанову відповідача протиправною та такою що підлягає скасуванню, оскільки при проведенні інспекційного відвідування порушено Закон України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі також Закон № 877-V) та Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 (далі також Порядок №295), а при розгляді справи про накладення штрафу та при винесенні оскарженої постанови порушено Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, що затверджений постановою Кабміну України від 17 липня 2013 року № 509 (далі також Порядок № 509).
За позицією позивача, інспекційне відвідування проведено безпідставно; про проведення інспекційного відвідування його не повідомляли та не ознайомлювали з підставами його проведення; інспекційне відвідування проведено без його присутності і без присутності уповноважених ним осіб; йому не надано копію відповідного направлення на його проведення; не надіслано і не вручено акт за його результатами; приписи щодо усунення будь-яких порушень не виносилися і також не вручалися; копію акту від 21 вересня 2018 року про неможливість проведення інспекційного відвідування і вимоги від 21 вересня 2018 року про надання документів він не отримав; оскаржену постанову винесено безпідставно, після закінчення передбачених строків та за результатами розгляду справи про порушення, яку розглянуто без його участі та без належного повідомлення, чим порушено його право бути присутнім при розгляді справи про накладення штрафу, знайомитися і досліджувати докази, давати свої пояснення і заявляти клопотання.
Відповідач у відзиві на позов зазначав, що у відповідності до пункту 6 Порядку № 509 Головне управління Держпраці забезпечило своєчасне повідомлення позивача про розгляд справи шляхом направлення засобами ПАТ «Укрпошта» на адресу позивача відповідного повідомлення, яке повернулося до відповідача у зв`язку із закінченням терміну зберігання. Це, на думку відповідача, спростовує твердження позивача щодо неналежного його повідомлення про розгляд справи про накладення штрафу та про порушення відповідачем вимог законодавства при винесені оскарженої постанови.
Також вважав посилання позивача на норми Закону № 877-V безпідставними, оскільки, в контексті предмету спору, вони хоча і регулюють окремі питання діяльності відповідача, проте не поширюється на відносини щодо здійснення нагляду за додержанням законодавства про працю, адже вказаний Закон в цій частині відсилає до спеціальних законів, які відповідачем дотримані.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій встановили, що позивач не знав про проведення інспекційного відвідування, оскільки його про це не повідомляли, що дозволяється при проведенні інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин.
Водночас суди зазначили, що позивач не знав ні про існування акту про неможливість проведення інспекційного відвідування, ні про існування вимоги суб`єкта владних повноважень, оскільки їх не отримав, адже рекомендовані відправлення з вказаними документами повернулися без вручення.
За позицією судів попередніх інстанцій, положень, які б визначали, що повернення такого рекомендованого відправлення з незалежних від відправника причин є належним врученням, законодавство, яке регулює спірні правовідносини, не містить.
Суди звернули увагу на відсутність в матеріалах справи жодного доказу на підтвердження вчинення відповідачем будь-яких інших дій щодо вручення позивачеві вимоги.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про те, що вказані обставини не можуть свідчити про створення позивачем перешкод в проведенні інспекційного відвідування, а саме перешкод у вигляді ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, що відображено в наступному акті про неможливість проведення інспекційного відвідування (акт від 12 жовтня 2018 року № ДЦ1189/334/2НД/АВ), який з огляду на обставини справи та вимоги пункту 18 Порядку № 295 суб`єктом владних повноважень складено передчасно.
Також суди акцентували увагу на відсутності на дату розгляду справи у відповідача відомостей щодо належного повідомлення позивача про розгляд справи. Такі обставини, в силу приписів пункту 7 Порядку № 509, свідчать про неналежне повідомлення суб`єктом владних повноважень позивача про розгляд справи.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕННЯ
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що посадовими особами Управління Держпраці в ході інспекційного відвідування були пред`явлені посвідчення та вручені працівникам позивача, які знаходились на місці здійснення господарської діяльності, під особистий підпис направлення на проведення інспекційного відвідування та пам`ятки про права інспекторів праці та об`єкта відвідування. Звертає увагу на пред`явлені та вручені зазначених документів особам, які здійснювали продаж тютюнових виробів, оскільки ФОП ОСОБА_1 на момент інспекційного відвідування був відсутній.
Водночас скаржник зазначає про ігнорування судами попередніх інстанцій факту обізнаності позивача про спробу здійснення інспекційного відвідування та про те, що йому буде направлено відповідний акт, оскільки про зазначені обставини позивача було повідомлено у телефонному режимі.
Також зазначає про систематичне неотримання позивачем листів від Управління Держпраці, що за позицією відповідача, є наслідком свідомої бездіяльності щодо їх отримання, тобто є власною волею позивача.
Звертає увагу на здійсненні всіх дій, спрямованих на повідомлення позивача про розгляд справи про накладення штрафу, а саме направлення повідомлення за 6 днів відповідно до пункту 6 Порядку №509.
У відзиві на касаційну скаргу позивач наполягає на тому, що він не був належним чином та у встановлений строк повідомлений про розгляд справи про накладення штрафу про порушення трудового законодавства.
Звертає увагу на пропущені відповідачем строку розгляду справи про накладення штрафу, а саме не пізніше 10 днів з дати складання акта.
Також позивач зазначає, що акт та вимогу він не отримував і в матеріалах справи є докази повернення листа без вручення, а положень, які б визначали, що повернення такого рекомендованого відправлення з незалежних від відправника причин є належним врученням, законодавство, яке регулює спірні правовідносини, не містить.
Водночас стверджує, що оскаржувана постанова про накладення штрафу не відповідає Закону в частині застосування фінансової санкції за вказане в постанові порушення. 

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги відповідача, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні у цій справі правовідносини урегульовані, зокрема, статтею 259 КЗпП України, Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), а також Порядком № 295, який був чинним на момент призначення та проведення інспекційного відвідування.
У відповідності до статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 96 від 11 лютого 2015 року, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
Відповідно до пункту 1 Положення про Головне управління Держпраці у Донецькій області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 04 лютого 2016 року № 8 Головне управління Держпраці у Донецькій області є територіальним органом Державної служби України з питань праці.
Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 295 від 26 квітня 2017 року (далі по тексту - Порядок № 295) згідно пункту 1 якого цей Порядок визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
За приписами пункту 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів.
Відповідно до підпункту 3 пункту 5 Порядку № 295 інспекційні відвідування проводяться за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту (зокрема за інформацією Пенсійного фонду України та його територіальних органів).
Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для проведення інспекційного відвідування позивача стало рішення керівника органу контролю, що винесено за результатами аналізу інформації, яка отримана від Департаменту з питань економіки Маріупольської міської ради (лист від 07 вересня 2018 року, в якому містився перелік суб`єктів господарювання, які не мають працевлаштованих осіб, або мають працевлаштованих менше ніж об`єктів, в яких здійснюється господарська діяльність, до якого внесено позивача), що відповідало вимогам підпункту 3 пункту 5 вказаного Порядку.
Згідно із підпунктами 8, 9 Порядку № 295 про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі. Про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі, якщо тільки він не вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню.
Під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред`явити об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення.
Зміст зазначених положень Порядку № 295 свідчить, що в разі проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці не наділений обов`язком повідомляти об`єкта відвідування про проведення інспекційного відвідування.
За приписами пункту 16 Порядку № 295 у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 11 цього Порядку), відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних причин, який за можливості підписується керівником об`єкта відвідування або іншою уповноваженою особою.
Згідно з пунктом 18 Порядку № 295 у разі відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, об`єкту відвідування надсилається копія акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та письмова вимога із зазначенням строку поновлення документів. На час виконання такої вимоги строк проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування зупиняється.
Відповідно до пункту 30 Порядку № 295 припис або вимога інспектора праці можуть бути оскаржені у 10-денний строк з дати їх отримання до керівника або заступника керівника відповідного територіального органу Держпраці. У разі незгоди з рішенням керівника або заступника керівника відповідного територіального органу Держпраці таке рішення може бути оскаржене до керівника або заступника керівника Держпраці. Подання в установлений строк скарги тимчасово припиняє виконання припису або вимоги. Скарга розглядається у 30-денний строк з дати її надходження, якщо інше не встановлено законом. За результатами розгляду скарг вимоги, приписи можуть бути скасовані повністю або в окремій частині.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується відповідачем, позивач не знав про проведення інспекційного відвідування, оскільки його про це не повідомляли, що, як правильно зазначено судами, дозволяється при проведенні інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин.
За позицією судів попередніх інстанцій, позивач не знав ні про існування акту про неможливість проведення інспекційного відвідування, ні про існування вимоги суб`єкта владних повноважень, оскільки їх не отримав, адже рекомендовані відправлення з вказаними документами повернулися без вручення.
Проте в матеріалах справи наявні копії направлень на проведення інспекційного відвідування суб`єкта господарювання на яких мітиться відмітка про ознайомлення працівників позивача за об`єктами інспекційного відвідування, однак судами попередніх інстанцій таким доказам оцінка не надавалась.
Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 КЗпП України та частинами другою - сьомою статті 53 Закону України "Про зайнятість населення" визначено Порядком N 509.
Згідно пункту 2 Порядку № 509 штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками (далі - уповноважені посадові особи).
За приписами наведеної норми однією з підстав для накладення штрафів є акт про виявлення під час перевірки суб`єкта господарювання або роботодавця ознак порушення законодавства про працю та/або зайнятість населення, складеного посадовою особою Держпраці чи її територіального органу, виконавчого органу міської ради міста обласного значення та сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади.
Пунктом 6 цього Порядку встановлено, що про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.
У постанові Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 813/3415/18 викладена наступна правова позиція:
« 35. Положення п. 6 Порядку № 509 покладає цей обов`язок на уповноважену посадову особу. Зміст цього обов`язку не вичерпується надсиланням тексту відповідного повідомлення, оскільки саме лише надсилання, без отримання, не свідчить про поінформованість особи про час та місце розгляду справи, а отже робить це право недієвим.
36. Для інформування особи про час та місце розгляду справи можуть використовуватися різні способи: рекомендований лист, телеграма, телефакс, телефонограма, особисте вручення повідомлення представникам. Множинність способів повідомлення дозволяє уповноваженій посадовій особі обрати один або декілька способів, які забезпечують поінформованість особи.
37. Відповідно до п. 7 Порядку 509 справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду. Отже, саме на уповноважену посадову особу покладається обов`язок з`ясувати чи поінформовано особу. При цьому, саме лише надсилання повідомлення (без доказів його отримання) не свідчить про її поінформованість. У разі неналежного поінформування особи, яка притягується до відповідальності, уповноважена особа не може розпочинати розгляд справи.
38. З огляду на це, обов`язок уповноваженої посадової особи письмово повідомляти суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду справи про накладення штрафу вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи за п`ять днів до дати розгляду справи. Обов`язок доказування цієї обставини несе уповноважена посадова особа.
39. Таке тлумачення п. 6 Порядку № 509 відповідає завданням адміністративного судочинства та принципу верховенства права, оскільки має наслідком більш ефективний захист права та інтереси фізичних та юридичних осіб.
40. З`ясовуючи поінформованість особи про час та місце розгляду справи, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в засіданні, не можуть бути підставою для скасування постанови.»
Як встановлено судами попередніх інстанцій, повідомлення про розгляд справи про накладення штрафу від 09 листопада 2018 року було надіслано на адресу позивача 14 листопада 2018 року, що підтверджується описом вкладення, рекомендованим повідомлення про вручення поштового відправлення та роздруківкою з офіційного сайту ПАТ «Укрпошта» (поштове відправлення №8753504038960), проте воно під час доставки 20 листопада 2018 року не було вручено та повернулося на адресу відповідача 05 грудня 2018 року у зв`язку із закінченням терміну зберігання на поштовому відділенні.
З огляду на викладену вище правову позицію Верховного Суду, суди попередніх інстанцій повинні були з`ясувати не лише поінформованість особи про час та місце розгляду справи, а і надати оцінку поведінці особи, яка притягується до відповідальності, оскільки ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в засіданні, не можуть бути підставою для скасування постанови.
Так, судами попередніх інстанцій не надано оцінку обізнаності позивача про проведення посадовими особами відповідача інспекційного відвідування за об`єктами здійснення підприємницької діяльності на підставі наявних у справі доказів, а саме копій направлень на проведення інспекційного відвідування суб`єкта господарювання, на яких міститься відмітка про ознайомлення працівників позивача, чи носить систематичний характер неотримання позивачем поштових повідомлень за зареєстрованою адресою та чи була наявна у суб`єкта владних повноважень інформація про повернення поштового конверту у зв`язку з неотриманням позивачем на час розгляду справи про накладення штрафу за допомогою офіційних сайтів пошти, які містять достовірну інформацію про рух поштових повідомлень.
Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
У Рішенні від 10 лютого 2010 року у справі "Серявін та інші проти України" Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.
Водночас стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У Рішенні від 27 вересня 2010 року по справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" зазначено, що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.
Верховний Суд зазначає, що як акт правосуддя - рішення суду має чітко підтверджувати існування і суть спірних правовідносин.
Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
Згідно із частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Частиною другою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Таким чином, постановлені рішення Донецького окружного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2019 року у справі № 200/3060/19-а необхідно скасувати, а справу - направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Донецькій області задовольнити частково.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2019 року у справі № 200/30660/19-а скасувати.
Справу № 200/3060/19-а направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду:                                                            С.М. Чиркін
                                                                                          А.А. Єзеров
                                                                                          В.М. Кравчук