ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 жовтня 2021 року 

м. Київ
справа № 826/14522/17
адміністративне провадження № К/9901/2218/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження справу 
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 20.08.2018 (колегія у складі суддів Кузьменко А.І., Добрівської Н.А., Маруліної Л.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018 (колегія у складі суддів Шурка О.І., Василенка Я.М., Кузьменка В.В.)
у справі №826/14522/17 
за позовом Публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування" 
до Державної служби геології та надр України 
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії

І. РУХ СПРАВИ

1.          10.11.2017 Публічне акціонерне товариство "Укргазвидобування" звернулося до суду із адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо нездійснення розгляду та неприйняття рішення у встановлений строк з приводу заяви ПАТ "Укргазвидобування", поданої листом від 19.01.2017 №3/2-01-539, щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі, дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Сможенської площі, розташованої в межах Сколівського і Турківського районів Львівської області строком дії на 20 років;
- визнати протиправною відмову Державної служби геології та надр України, оформлену листом від 05.09.2017 №19995/03/12-17, в наданні ПАТ "Укргазвидобування" спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Сможенської площі, розташованої в межах Сколівського і Турківського районів Львівської області строком дії на 20 років, за заявою, поданою листом від 19.01.2017 № 3/2-01-539;
- зобов`язати Державну службу геології та надр України вчинити дії з надання ПАТ "Укргазвидобування" спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобування нафти і газу (промислова розробка родовищ) Сможенської площі, розташованої в межах Сколівського і Турківського районів Львівської області строком дії на 20 років, шляхом надання Публічному акціонерному товариству "Укргазвидобування" спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобування нафти і газу (промислова розробка родовищ) Сможенської площі, розташованої в межах Сколівського і Турківського районів Львівської області строком дії на 20 років.
2.          Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.08.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018 зазначений адміністративний позов задоволено частково та вирішено:
- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо нездійснення розгляду та неприйняття рішення у встановлений законодавством строк за заявою Публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування", поданою листом від 19.01.2017 №3/2-01-539, щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі, дослідно - промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Сможенської площі, розташованої в межах Сколівського і Турківського районів Львівської області строком дії на 20 років;
- визнати протиправною відмову Державної служби геології та надр України, оформлену листом від 05.09.2017 №19995/03/12-17, в наданні Публічному акціонерному товариству "Укргазвидобування" спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно - промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Сможенської площі, розташованої в межах Сколівського і Турківського районів Львівської області строком дії на 20 років, за заявою, поданою листом від 19.01.2017 № 3/2-01-539.
- зобов`язати Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву Публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування" від 19.01.2017 №3/2-01-539 про надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно - промислову розробку родовищ, з подальшим видобування нафти і газу (промислова розробка родовищ) Сможенської площі, розташованої в межах Сколівського і Турківського районів Львівської області строком дії на 20 років, разом з доданими до неї документами у строки та в порядку, визначені діючим, на момент подання такої заяви, законодавством України з урахуванням висновків суду у даній справі;
- у задоволенні інших позовних вимог відмовити.
3.          17.01.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 20.08.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018.
4.          У касаційній скарзі відповідач просив скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
5.          Ухвалою Верховного Суду від 24.01.2019 відкрито провадження у справі. 
6.          Позивач просив про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні клопотання.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.          Суди попередніх інстанцій встановили, що 20.01.2017 ПАТ "Укргазвидобування" звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою про отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ) Сможенської площі, розташованої в межах Сколівського і Турківського районів Львівської області.
8.          Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 153 від 31.03.2017 "Про погодження надання надр у користування" введено в дію протокол №18 засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України від 30.03.2017 - 31.03.2017, погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами Сможівської площі.
9.          Рішенням Львівської обласної ради № 468 від 01.06.2017 "Про погодження отримання спеціального дозволу на користування надрами публічному акціонерному товариству "Укргазвидобування" (Сможівська площа)" позивачу погоджено отримання спеціального дозволу на користування надрами.
10.          Відповідач направив на адресу позивача лист №19995/03/12-17 від 05.09.2017, в якому зазначив, що Державна служба геології та надр України опрацювала заяву ПАТ "Укргазвидобування" про надання спеціального дозволу на користування надрами відповідно до пп. 13 п. 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615, та у межах компетенції повідомила, що на даний час пп. 13 п. 8 Порядку виключено постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 №277. При цьому відповідач повернув пакет документів та повідомив про те, що у наданні зазначеного спеціального дозволу на користування надрами ПАТ "Укргазвидобування" відмовлено відповідно до п. 19 Порядку.
11.          Позивач, вважаючи зазначену відмову протиправною, звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12.          В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на протиправну бездіяльність відповідача щодо нездійснення розгляду та неприйняття рішення у встановлений строк з приводу заяви позивача від 19.01.2017 №3/2-01-539 та відмову у видачі спеціального дозволу на користування надрами Сможенської площі.
13.          Заперечуючи проти задоволення позовних вимог, відповідач зазначив, що він направив на адресу Мінприроди та Львівської обласної ради копії пакету документів ПАТ "Укргазвидобування" щодо надання спеціального дозволу без проведення аукціону для розгляду питання щодо їх погодження.
14.          Листом від 05.09.2017 №19995/03/12-17 Держгеонадра повернула пакет документів позивачу та зазначила про відмову у наданні запитуваного спеціального дозволу на користування надрами на підставі пункту 19 Порядку №615, оскільки ПАТ "Укргазвидобування" не підпадає під дію підпункту 13 пункту 8 Порядку №615, тобто не має права на отримання дозволу без проведення аукціону.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відмова у видачі документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, не допускається. 

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16.          Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та вважає, що судами неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права з неповним з`ясуванням обставин справи. 
17.          Покликається на те, що позивач не має права на отримання дозволу без проведення аукціону.
18.          Також за наслідками планової перевірки дотримання ПАТ "Укргазвидобування" вимог законодавства у сфері геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення (горючі газоподібні та рідкі корисні копалини) (акт перевірки №30/2370 від 25.05.2016) встановлено невиконання програми робіт щодо користування надрами Східно-Харківської площі, що є додатком до Угоди про умови користування надрами (спеціальний дозвіл №2370 від 12.08.2003). На думку відповідача, це відповідно до пункту 8 Порядку №615 свідчить про те, що позивач не є особою, якій дозвіл може бути надано без проведення аукціону. 
19.          Відповідач наголошує й на тому, що позовна вимога про зобов`язання відповідача вчинити певні дії не може бути задоволена зважаючи на те, що надання спеціальних дозволів віднесено до дискреційних повноважень Держгеонадра, у які суд не може втручатися.
20.          08.02.2019 надійшов відзив від позивача, в якому останній покликався на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанції з огляду на те, що відповідач діяв всупереч нормам чинного законодавства.
21.          Позивач стверджує, що на момент подачі заяви підпункт 13 пункту 8 Порядку №615, який передбачав можливість отримання без аукціонів спеціальних дозволів для суб`єктів, на яких, згідно із законом, покладено виконання спеціальних обов`язків на ринку природного газу, діяв та був виключений лише з 01.04.2017. Тому, як вважає позивач, на момент подання заяви він діяв у межах чинного на той час законодавства та мав всі законні підстави для подання такої заяви і отримання спеціального дозволу. 
22.          Позивач також зазначив, що оскільки Мінприроди в строк до 02.03.2017 не надав відповідне погодження, то є підстави для видачі спеціального дозволу з урахуванням того, що рішенням Львівської обласної ради від 01.06.2017 отримання такого спеціального дозволу було погоджено.
23.          На думку позивача, Державна служба геології та надр України не виконує покладені на неї функції і не видає спеціальний дозвіл, що свідчить про бездіяльність останньої. Крім того, відмова Держгеонадра у наданні позивачу спеціального дозволу оформлена листом від 05.09.2017 №19995/03/12-17, а не наказом, що є неналежною формою реалізації наданих відповідачу повноважень у розумінні пункту 25 Порядку №615. Відповідач, відмовляючи у видачі спеціального дозволу без зазначення конкретної порушеної правової норми, перевищив свої дискреційні повноваження.
24.          Позивач зазначає, що відповідач при прийнятті рішення про видачу або відмову у видачі спеціального дозволу повинен був керуватися законодавством, чинним на момент звернення позивача із відповідною заявою до Держгеонадра (27.02.2017), а не законодавством, чинним на момент прийняття відповідного рішення. До того ж, рішення у формі наказу відповідачем прийнято не було.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву та дійшов висновку про наявність підстав для її задоволення.
26.          Ключовим правовим питанням у справі є можливість застосування до спірних відносин підпункту 13 пункту 8 Порядку №615 (в редакції чинній на час подання позивачем заяви листом від 19.01.2017 №3/2-01-539).
27.          Відповідно до цього підпункту без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки та видобування корисних копалин акціонерними товариствами, 100 відсотків акцій яких належать державі, та суб`єктами ринку природного газу, на яких для забезпечення загальносуспільних інтересів згідно із законом покладено виконання спеціальних обов`язків на ринку природного газу та у статутному капіталі яких не менш як 100 відсотків акцій належать господарському товариству, єдиним акціонером якого є держава.
28.          Згідно із абзацом 25 пункту 8 Порядку № 615 рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.
29.          Позивач звернувся до відповідача із заявою, яка зареєстрована 20.01.2017, коли був чинний підпункт 13 пункту 8 Порядку № 615. Проте це положення було скасоване Постановою № 277 від 06.04.2016 (набрала чинності - 12.04.2016, а щодо виключення пункту 13 - з 01.04.2017). 
30.          Подібні правовідносини були предметом розгляду Верховним Судом. У постанові від 31.03.2021 у справі №803/1541/16 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшов такого висновку:

« 50. … у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності. 
51. Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.
52.          У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - "переживаючої" (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.
53.          Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 п. 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018).
54.          Постанову № 277 прийнято Кабінетом Міністрів України на реалізацію своїх повноважень щодо здійснення управління надрами як об`єктом права власності Українського народу, у частині визначення дозвільного порядку користування надрами. Цими змінами не було скасовано право позивача на користування надрами та не звужено зміст та обсяг цього права. Однак державою, в особі уповноважених органів, було змінено підходи щодо порядку його реалізації для забезпечення публічного інтересу гарантування ефективного використання надр як загальнонародної власності. 
55.          З огляду на наведене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у цій справі вважає правильним підхід, … за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою)».

31.          Суд не вбачає підстав для відступу від вказаної правової позиції і застосовує її під час розгляду цієї справи.
32.          Як встановлено судами попередніх інстанцій, на час набрання чинності Постанови №277 від 06.04.2016 в частині виключення підпункту 13 пункту 8 Порядку №615 (01.04.2017), процедура розгляду заяви позивача тривала. З огляду на це, з 01.04.2017 і далі відповідач повинен був застосовувати правові акти у чинній редакції, яка не передбачала підстав для надання спецдозволу без аукціону.
33.          Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
34.          Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з ухваленням нового про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 351, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну Державної служби геології та надр України задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року у справі №826/14522/17 скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров 

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб