ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
17 листопада 2021 року           справа №200/2051/21-а 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд колегією суддів у складі: судді-доповідача Казначеєва Е.Г., суддів Гаврищук Т.Г., Міронової Г.М., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Міністерства юстиції України  на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 14 липня 2021 р. у справі № 200/2051/21-а (головуючий І інстанції Кравченко Т.О.) за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Заступника Міністра юстиції України - Уповноважений у справах Європейського суду з прав людини Ліщини Івана Юрійовича про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -

                                                           ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі – позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства юстиції України, Заступника Міністра юстиції України - Уповноважений у справах Європейського суду з прав людини Ліщини Івана Юрійовича, в якому просив:  визнати протиправними дії відповідача, що виявилася у неправомірній відмові в наданні позивачу публічної інформації за його запитом на отримання публічної інформації від 14 січня 2021 року № 14/01-13; зобов`язати повторно розглянути запит позивача на отримання публічної інформації від 14 січня 2021 року № 14/01-13 з урахуванням правової оцінки наданої судом у рішенні.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 14 липня 2021 року позовні вимоги задоволено частково, а саме суд: визнав протиправними дії Міністерства юстиції України, які полягали у відмові в наданні ОСОБА_1 публічної інформації за його запитом на отримання публічної інформації від 14 січня 2021 року № 14/01-13, що викладена в листі Міністерства юстиції України від 16 січня 2021 року № 1982/ПІ-Т-179/8.4.3; зобов`язав Міністерство юстиції України повторно розглянути запит ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 14 січня 2021 року № 14/01-13 з урахуванням правової оцінки, наданої судом в цьому рішенні; стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства юстиції України на користь ОСОБА_1 судові витрати по сплаті судового збору в сумі 908  гривень 00 копійок. Відмовив у задоволенні позовних вимог до заступника Міністра юстиції України – Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини Ліщини Івана Юрійовича.
Відповідач, не погодившись з судовим рішенням суду першої інстанції подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду у зв`язку, з невірним застосуванням та порушенням судом норм матеріального та процесуального права, прийняти нове рішення яким відмовити в задоволені позовних вимог. 
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що з позовної заяви вбачається, що ОСОБА_1 14,01.2021 звернувся до Мін`юсту із письмовим запитом на отримання публічної інформації, у якому просив надати копію звернення, на яке Міністерством юстиції України було надано відповідь-роз`яснення № 57298/4-33021/8,4,3 від 21.12.2020. Запитуване звернення містило у собі персональні дані заявника як безпосередньо в самому листі, так і в додатках до нього. Апелянт зазначає, що лише фізична особа, якої стосується конфіденційна інформація, відповідно до конституційного та законодавчого регулювання права особи на збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації має право вільно, на власний розсуд визначати порядок ознайомлення з нею інших осіб, держави та органів місцевого самоврядування, а також право на збереження її у таємниці. Також апелянт зазначає, що на момент звернення до суду з позовом, позивачем було отримано обґрунтовану відповідь на запит на отримання публічної інформації, отже, свободи чи інтереси позивача в розумінні частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України не підлягають судовому захисту.
Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.
14 січня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Міністерства юстиції України з письмовим запитом на отримання публічної інформації № 14/01-13, в якому просив надати копію звернення, на яке Міністерством юстиції України надана відповідь-роз`яснення № 57298/Ч-33021/8.4.3 від 21 грудня 2020 року.
18 січня 2021 року на електронну пошту позивача надійшов лист Міністерства юстиції України від 16 січня 2021 року № 1982/ПІ-Т-179/8.4.3. за підписом заступника Міністра – Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини Ліщини І. З листа вбачається, що у зв`язку з надходженням запиту ОСОБА_1 від 14 січня 2021 року на отримання інформації в порядку, передбаченому Законом України “Про доступ до публічної інформації”, Міністерство направило на адресу запитувача копію листа Міністерства від 21 грудня 2021 року № 57298/Ч-33021/8.4.3.
Зі змісту листа Міністерства від 21 грудня 2021 року № 57298/Ч-33021/8.4.3. вбачається, що він є відповіддю, яку Міністерство надало за наслідками розгляду звернення фізичної особи щодо строку дії права оренди земельної ділянки.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відмовідачем надало позивачу відповідь не по суті запиту, що в силу положень ч. 2 ст. 22 Закону № 2939 має бути кваліфіковано як протиправна відмова у наданні інформації.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та фактам, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Статтею 34 Конституції України, гарантовано кожному право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Інформація про заробітну плату та інші виплати працівнику державного органу або органу місцевого самоврядування є інформацією про фізичну особу. 
Статтею 40 Конституції України встановлено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Статтею 1 Закону України «Про інформацію» 2 жовтня 1992 року N 2657-XII ( далі – Закон № 2657) визначено, що документ - матеріальний носій, що містить інформацію, основними функціями якого є її збереження та передавання у часі та просторі.
Захист інформації - сукупність правових, адміністративних, організаційних, технічних та інших заходів, що забезпечують збереження, цілісність інформації та належний порядок доступу до неї.
Інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, інший суб`єкт, що здійснює владні управлінські функції відповідно до законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Як встановлено, частинами 1 та 2 статті 7 цього Закону, право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації.
Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
Суб`єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.
Відповідно до статті 5 Закону № 2657-ХІІ, кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначені Законом № 2939.
Суд зазначає, що Закон № 2939, як спеціальний закон, має пріоритет перед іншими законодавчими актами і повинен виконуватися усіма розпорядниками інформації.
Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.  Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
За пунктом 1 частини 1 та частиною 4 статті 13 Закону № 2939-VI, розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема,  суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом 
Відповідно до ст. 20 Закону № 2657-ХІІ, за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. 
Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом. 
Згідно з частинами 1 та 2 статті 6 Закону № 2939-VI, інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація. 
Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Відповідно до статті 7 Закону № 2939-VI, конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині 1 і 2 статті 13 цього Закону.
Розпорядники інформації, визначені частиною 1 статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
За приписами статі 8 Закону № 2939-VI, таємна інформація - інформація, доступ до якої обмежується відповідно до частини 2 статті 6 цього Закону, розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську, розвідувальну таємницю, таємницю досудового розслідування та іншу передбачену законом таємницю.
Порядок доступу до таємної інформації регулюється цим Законом та спеціальними законами.
Згідно частини 1-3 статті 21 Закону № 2657-XII, інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація.
Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом.
Відносини, пов`язані з правовим режимом конфіденційної інформації, регулюються законом.
Порядок віднесення інформації до таємної або службової, а також порядок доступу до неї регулюються законами.
Відповідно до статей 32, 34 Конституції України, не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
Згідно офіційного тлумачення положень частин 1, 2 статті 32, частин 2, 3 статті 34 Конституції України рішенням Конституційного Суду України від 20.01.2012 № 2-рп/2012, - інформацією про особисте та сімейне життя особи є будь-які відомості та/або дані про відносини немайнового та майнового характеру, обставини, події, стосунки тощо, пов`язані з особою та членами її сім`ї, за винятком передбаченої законами інформації, що стосується здійснення особою, яка займає посаду, пов`язану з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень. Така інформація про особу є конфіденційною. Збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Отже, вищевказаними нормами можливість віднесення інформації до конфіденційної, таємної чи службової не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до конкретної інформації, що містить ознаки будь-якого із названих видів інформації. 
Запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини 2 статі 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації». 
При цьому, згідно положень частини 7 статті 6 Закону № 2939-VI, обмеженню в доступі підлягає певна інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений. 
Отже, Закон України "Про доступ до публічної інформації" прямо забороняє розпоряднику інформації відмовляти у доступі до документу, натомість наділяючи розпорядника інформації правом визначення обсягів інформації, що надається.
Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 5 Закону № 2939-VI, доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Згідно зі ч. 1 та 2 ст. 19 Закону № 2939, запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
Статтею 12 Закону № 2939 визначено, що суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 13 Закону № 2939-VI, розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
У пункті 6 частини 1 статті 14 Закону № 2939 визначено, що розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
Відповідно до частин 1, 4 статті 20 Закону № 2939 розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.
Положеннями статті 23 Закону № 2939 передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.
Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.
Отже, системний аналіз наведених норм права в контексті конкретних обставин справи дає підстави для такого висновку, що позивач, як запитувач інформації – фізична особа, мав право на отримання такої інформації, як зазначено у ч. 2 ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації», незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту, у встановлений вказаним Законом строк. 
Матеріали справи свідчать, що 14 січня 2021 року ОСОБА_1 звернувся з запитом на отримання публічної інформації № 14/01-13 до розпорядника інформації – Міністерства юстиції України, а саме надання звернення, на яке Міністерство юстиції України надавало відповідь-роз`яснення від 21 грудня 2020 року № 57298/Ч-33021/8.4.3.
Зазначений запит відповідає вимогам частини 5 статті 19 Закону № 2939-VI.
Міністерство юстиції України на запит надало відповідь листом від 16 січня 2021 року № 1982/ПІ-Т-179/8.4.3 за підписом заступника Міністра – Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини Ліщини І.Ю.
Тобто, відповідь за результатами розгляду заяви позивача від 14 січня 2021 року не містить копії звернення, на яке Міністерство юстиції України надавало відповідь-роз`яснення від 21 грудня 2020 року № 57298/Ч-33021/8.4.3, а містить зазначену відповідь-роз`яснення про запит якого позивач не звертався. При цьому, жодних обґрунтувань неможливості надання саме запитуваного документу відповідь відповідача не містить. Отже, Міністерством юстиції України фактично заяву позивача не розглянуто та  питання які в ньому наведені не вирішені. 
Щодо посилання апелянта, як підставу неможливості виконання запиту позивача, на захист персональних даних заявника, які містить у запитуваному зверненні, суд зазначає наступне.
Суд бере до уваги п. 75 постанови Верховного Суду від 17.12.2018 по справі №509/4156/15-а (адміністративне провадження №К/9901/7504/18), де міститься правовий висновок, у силу якого адміністративний суд під час перевірки правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, повинен надати правову оцінку тим обставинам, які стали підставою для його прийняття та наведені безпосередньо у цьому рішенні, а не тим, які в подальшому були виявлені суб`єктом владних повноважень для доведення правомірності ("виправдання") свого рішення.
Отже, адміністративний суд під час перевірки правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, повинен надати правову оцінку тим обставинам, які стали підставою для його прийняття та наведені безпосередньо у цьому рішенні, а не тим, які в подальшому були виявлені суб`єктом владних повноважень для доведення правомірності («виправдання») свого рішення.
Як зазначалось, відповідь відповідача жодних обґрунтувань неможливості надання запитуваного документу, у тому числі вищенаведених, не містить
Крім того, за положенням статті 5 Закону України “Про захист персональних даних” (далі - Закон №2297), персональні дані можуть бути віднесені до конфіденційної інформації про особу законом або відповідною особою.  Законом може бути заборонено віднесення інших відомостей, що є персональними даними, до інформації з обмеженим доступом.
Системний аналіз наведених норм права в контексті конкретних обставин справи дає підстави для висновку, що Законом № 2939-VI та Законом №2297 визначено винятки щодо інформації яка належить до інформації з обмеженим доступом. При цьому, у разі наявності інформації з обмеженим доступом у документів, обмеженню в доступі підлягає саме ця інформація, а не документ в цілому.
Отже, відповідач мав право обмежити доступ лише до тієї частини інформації, яка є конфіденційною або таємною, або інформації яка не передбачена частиною 5 статті 6 Закону № 2939-VI. 
Таким чином, дії розпорядника інформації надати відомості, є протиправними. 
Суд не приймає посилання апелянта на те, що позивачем було отримано обґрунтовану відповідь на запит на отримання публічної інформації, оскільки відповідь не відповідає критеріям точності та повноти запитуваної інформації.
Аналіз зазначених норм законодавства дає підстави дійти до висновку, що надіслана відповідачем відповідь на запити є фактичною відмовою у наданні запитуваної інформації та матеріалів, враховуючи зазначене, суд погоджується з висновком суду першої інстанцій про те, що відповідачем запит не розглянутий відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про те, що при розгляді справи судом першої інстанції було неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому при таких обставинах апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Керуючись статями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

                                                         ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України  на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 14 липня 2021 р. у справі № 200/2051/21-а - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 14 липня 2021 р. у справі № 200/2051/21-а - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та не підлягає касаційному оскарженню до Верховного Суду, крім випадків, встановлених п.2 ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повне судове рішення складено та підписано колегією суддів 17 листопада 2021 року.

Суддя-доповідач                                                                      Е.Г.Казначеєв

Судді                                                                                         Т.Г. Гаврищук

                                                                                                  Г.М. Міронова