КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД

 

Справа № 367/3863/17                                                                                   Головуючий у І інстанції Линник В.Я.
Провадження №22-ц/824/11270/2021                                                          Головуючий у 2 інстанції Таргоній Д.О.
 
ПОСТАНОВА
Іменем України
 
20 жовтня 2021 року Київський апеляційний суд в складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ: 
 
судді-доповідача Таргоній Д.О.,
суддів: Голуб С.А., Ігнатченко Н.В. 
за участі секретаря Тимошевської С.І.,
 
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Києві цивільну справу за апеляційною скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури - Грабця І.Н. на ухвалу Ірпінського міського суду Київської області від 20 травня 2021 року у справі за позовом першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до Бучанської міської ради, ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання незаконним та скасування рішення ради, витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння,
 
ВСТАНОВИВ:
 
У червні 2017 року перший заступник прокурора Київської області звернувся до суду із зазначеним вище позовом в інтересах Кабінету Міністрів України, в якому просить визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради від 22.10.2015 № 2563/20-81-VI «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність по  АДРЕСА_1 . Поро передачу земельної ділянки у власність ОСОБА_2 », Витребувати на користь держави в інтересах Кабінету Міністрів України з незаконного володіння ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,1 га з кадастровим номером 3210800000:01:083:0069 з цільовим призначенням для ведення лісового господарства, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
Ухвалою Ірпінського міського суду Київської області від 20 травня 2021 року позов Першого заступника прокурора Київської області в інтересах Кабінету Міністрів України залишено без розгляду.
Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, заступником керівника Київської обласної прокуратури - Грабцем І.Н. подано апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, апелянт просить ухвалу скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Зокрема, в доводах апеляційної скарги прокурор зазначає, що залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції не врахував, що між повідомленням Кабінету Міністрів України прокурором в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у жовтні 2016 року до моменту подання позовної заяви у даній справі у червні 2017 року сплинуло майже 8 місяців, за які Кабінет Міністрів самостійно з позовом в інтересах держави не звернувся та не вжив жодних заходів, достатніх для поновлення порушеного права власності держави на спірні землі лісогосподарського призначення.
Відзивів на апеляційну скаргу в порядку, передбаченому положеннями статті 360 ЦПК України, до суду апеляційної інстанції подано не було.
В судовому засіданні представник відповідача ОСОБА_1 - адвокат Свириденко В.М. проти задоволення апеляційної скарги заперечувала, посилаючись на доводи, викладені у письмові поясненні, поданому до апеляційного суду 04.10.2021 року. 
Інші сторони в судове засідання не з`явились, про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені належним чином, що у відповідності до вимог частини 2 статті 372 ЦПК України не перешкоджає розгляду справи.…
Заслухавши пояснення представника відповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги та вимог, заявлених у суді першої інстанції, апеляційний суд вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, виходячи з наступного.
Постановляючи ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду, суд першої інстанції керувався п. 2 ч. 1 ст. 257 ЦПК України. 
Однак, апеляційний суд не може погодитися з висновками суду першої інстанції з наступних підстав.
Відповідно до ст. 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема, цивільних правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, в пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, пункт 26 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).
Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (пункт 27 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина другастатті 19 Конституції України).
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон), який набрав чинності 15.07.2015 року. Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з абзацами першим та другим частини третьої статті 23 Закону Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Абзац третій частини третьої цієї статті передбачає заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань.
Заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини третьої статті 23 Закону, має застосовуватись з урахуванням положень абзацу першого частини третьої цієї статті, який передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень, незалежно від наявності статусу юридичної особи.
Згідно положень частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Позов у цій справі Прокурор подав в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України з посиланням на невжиття уповноваженим органом держави заходів щодо оскарження в судовому порядку спірних рішень, прийнятих всупереч вимог земельного законодавства, що призвело до вибуття земель лісогосподарського призначення з державної власності.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. 
За висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в пункті 69 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Відповідно до частин першої та другої статті 84 Земельного кодексу України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - ЗК України), у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
Земельні відносини, що виникають при використанні лісів, регулюються ЗК України, нормативно-правовими актами про ліси, якщо вони не суперечать цьому Кодексу (частина друга статті 3 ЗК України).
Пунктами 1 та 5 частини першої статті 27 Лісового кодексу України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - ЛК України), передбачено, що до повноважень Кабінету Міністрів України у сфері лісових відносин належить забезпечення реалізації державної політики у сфері лісових відносин, а також передача у власність та надання у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельних лісових ділянок, що перебувають у державній власності.
Відповідно до частини першої статті 57 ЛК України зміна цільового призначення земельних лісових ділянок з метою їх використання в цілях, не пов`язаних з веденням лісового господарства, провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земельних ділянок у власність або надання у постійне користування відповідно до ЗК України.
Відповідно до частини сьомої статті 20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності, здійснюється за погодженням з Кабінетом Міністрів України.
Порядок вилучення земельних ділянок визначено статтею 149 ЗК України, частинами першою та другою якої встановлено, що земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на підставі та в порядку, передбачених цим Кодексом. Вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Уряду, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень.
Відповідно до частини дев`ятої статті 149 ЗККабінет Міністрів України вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, зокрема, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси для нелісогосподарських потреб, а також земельні ділянки природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення, крім випадків, визначених частинами п`ятою - восьмою цієї статті, та у випадках, визначених статтею 150 цього Кодексу.
З аналізу наведених норм можна дійти висновку, що вилучення від постійних користувачів лісових ділянок державної власності для нелісогосподарських потреб, зміна їх цільового призначення з метою використання в цілях, не пов`язаних з веденням лісового господарства, та передача таких земельних ділянок у власність або постійне користування належить до повноважень Кабінету Міністрів України. Подібний правовий висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.05.2018 у справі № 359/2012/15-ц.
Таким чином, Кабінет Міністрів України є органомдержавної влади, тобто суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесена передача у власність та надання у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельних лісових ділянок, що перебувають у державній власності, зміна їх цільового призначення.
Разом із цим відповідно до абзаців першого-третього частини четвертої статті 23 Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. 
За висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в постанові від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20, Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Залишаючи без розгляду позов Першого заступника прокурора Київської області у даній справі, суд першої інстанції виходив із того, що прокурором не було наведено належне обґрунтування для звернення до суду в інтересах Кабінету Міністрів України, не надано доказів того, що про порушення прав держави йому було відомо і, не зважаючи на це, Кабінет Міністрів України цього не зробив у розумний строк. Навпаки, з листа Прокуратури Київської області від 12.10.16 № 05/1-3301 (том 1 а.с. 63) вбачається, що про порушення прав держави Кабінет Міністрів України дізнався із листа прокурора, в якому вказувалось, що прокурор вже звернувся у зв?язку з цим з позовом до суду.
Колегія суддів апеляційного суду з такими висновками не погоджується.
Так, з матеріалів справи вбачається, що листом № 05/1-3301 від 12.10.2016 року Перший заступник прокурора Київської області звернувся до Кабінету Міністрів України, повідомляючи про підготовку позову в інтересах держави в особі Кабінету міністрів України до Бучанської міської ради, ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання незаконним та скасування рішення ради, витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння. (том 1 а.с. 63)
З даним позовом Прокурор звернувся до суду у червні 2017 року.
Таким чином, фактичні обставини справи свідчать про те, що від дня повідомлення Прокурором компетентного органу держави в порядку статті 23 ЗУ «Про прокуратуру» до моменту подання до суду позову сплинуло близько 8 місяців. Протягом вказаного строку Кабінет Міністрів України самостійно з позовом в інтересах держави не звернувся, не вживав будь-яких інших заходів, достатніх для поновлення порушеного права власності на спірну земельну ділянку лісогосподарського призначення.
Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції у своїй ухвалі не навів мотивів, з яких строк із жовтня 2016 року по червень 2017 року може бути визнаний недостатнім чи таким, що не відповідає визначенню «розумного строку».
Крім того, Кабінет Міністрів України наявність у Прокурора повноважень на звернення до суду із даним позовом в інтересах держави в особі Уряду не заперечував, навпаки, підтримав заявлені вимоги.
З огляду на вказане, висновки суду першої інстанції про наявність передбачених п. 2 ч. 1 статті 257 ЦПК України підстав для залишення позову без розгляду не відповідають обставина справи та суперечать вимогам закону, що є підставою для задоволення апеляційної скарги.  
Пунктом 6 частини 1 ст. 374 ЦПК України передбачено, що суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право скасувати ухвалу, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Відповідно до вимог ст. 379 ЦПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм процесуального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.
На підставі викладеного та керуючись ст. ст. 367, 374, 379, 381-384 ЦПК України, апеляційний суд,
ПОСТАНОВИВ:
 
Апеляційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури - Грабця І.Н. - задовольнити.
Ухвалу Ірпінського міського суду Київської області від 20 травня 2021 року скасувати, направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.
Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення, або у разі розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Повний текст постанови виготовлений 20 жовтня 2021 року.

Суддя-доповідач                                                               Таргоній Д.О.
  
  Судді:                                                                        Голуб С.А.
                                                                                                                                                                                                               Ігнатченко Н.В.