УХВАЛА

27 жовтня 2021 року 
Київ
справа №640/957/20
адміністративне провадження №К/9901/34747/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді - Берназюк Я.О., Коваленко Н.В., 
секретар с/з - Іванова Н.П.
за участю представників сторін та третіх осіб
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу концертного закладу культури "Муніципальний академічний камерний хор "Київ" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2020 (судді - Чаку Є.В., Бєлова Л.В., Епель О.В.) у справі за позовом концертного закладу культури "Муніципальний академічний камерний хор "Київ" до Міністерства культури України, Міністерства культури та інформаційної політики України, треті особи: ТОВ "Комфорт Буд Інвест", Київська міська рада, Київський міський центр Громадської організації "Українське товариство охорони пам`яток історії та культури", ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування припису та акту,
встановив:
У січні 2020 року  концертний  заклад культури "Муніципальний академічний камерний хор "Київ" звернувся до суду з позовом, в якому просив:
-визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України №43/10-5/74-19 від 02.10.2019;
-визнати протиправним та скасувати акт Міністерства культури України про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 24.10.2019.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 02.10.2019 Міністерством культури України винесено припис №43/10-5/74-19, яким зобов`язано Концертний заклад культури "Муніципальний академічний камерний хор "Київ", як замовника будівництва, та ТОВ "Комфорт Буд Інвест", як генерального підрядника, об`єкта будівництва за адресою: м. Київ, вул. Лабораторна, 12 у Печерському районі м. Києва:
-негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на Об`єкті, які виконуються в межах історичного ареалу м. Києва (рішення Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804 "Про затвердження Генерального пану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року") з порушенням вимог ч. 4 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України);
-вжити заходи із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини;
-надати пояснення по суті викладених у п. 1 зазначеного припису фактів законодавства про охорону культурної спадщини.
На виконання пункту 3 припису Концертний заклад культури "Муніципальний академічний камерний хор "Київ" подав свої заперечення від 18.10.2019 №060/28-82 (вхідний реєстраційний номер Міністерства культури України від 18.10.2019 №7669/0/19-19).
02.12.2019 на адресу позивача надійшов лист від Міністерства культури України від 01.11.2019 №5373/10-5/13-19 та акт про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 24.10.2019.
В Акті про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 24.10.2019 зазначено, що здійснення робіт із будівництва на території історичного ареалу міста Києва за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень частини четвертої статті 32 Закону.
Позивач не погоджуючись з вказаними приписом та актом звернувся до суду з цим позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що оскільки межі та режими використання історичного ареалу м. Києва, межі та режими використання зон охорони у м. Києві не затверджено у встановленому законом порядку, відсутні правові підстави вважати, що земельна ділянка по вул. Лабораторній, 12 у Печерському районі м. Києва знаходиться у межах будь-якого історичного ареалу.
Також посилався на те, що відповідачем погоджено історико-містобудівне обґрунтування об`єкта будівництва за принципом мовчазної згоди.
Крім того, посилався на порушення відповідачем положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю)» в частині дотримання процедури проведення перевірки суб`єкта господарювання, оскільки наказ та посвідчення на проведення перевірки позивача, як замовника будівництва, так і ТОВ «Комфорт Буд Інвест», як генерального підрядника, не видавались.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 05.06.2020 позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано припис Міністерства культури України №43/10-5/74-19 від 02.10.2019.
Визнано протиправним та скасовано акт Міністерства культури України про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 24.10.2019.
Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що зважаючи на відсутність належним чином затверджених меж історичного ареалу м. Києва, меж та режимів використання зон охорони у м. Києві у Міністерства культури України відсутні підстави вважати, що земельна ділянка знаходиться у межах історичного ареалу, а тому відсутні встановлені законодавством повноваження для винесення припису про припинення земляних та інших будівельних робіт на земельній ділянці по вул. Лабораторній, 12 у Печерському районі м. Києва.
Крім того, суд виходив з того, що оскільки станом на день подання позову позивачем не отримано від Міністерства культури України будь-яких відмов або будь-яких інших рішень щодо об`єкта будівництва, Замовник будівництва вправі здійснювати дії без отримання таких погоджень. Водночас, оскільки Міністерством культури України не було дотримано строку погодження історико-містобудівного обґрунтування, останнє погоджено за принципом мовчазної згоди.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2020 рішення Окружного адміністративного суду від 05.06.2020 скасовано та прийнято нове, яким у задоволенні позову відмовлено.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що приймаючи оскаржуване рішення Мінкультури фактично не здійснювало заходів державного контролю, оскільки не перебувало на території будівництва, не здійснювало перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживало охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду та перевірку електронної бази даних, що свідчить про дотримання відповідачем процедури проведення перевірки.
Суд виходив з того, що земельна ділянка за адресою: м. Київ, вул. Лабораторна, 12 у Печерському районі м. Києва згідно з історико-архітектурним опорним планом міста Києва, який входить до складу діючого Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, входить до меж історичного ареалу міста Києва, а тому проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на Об`єкті, які виконуються в межах історичного ареалу м. Києва повинно відбуватись за наявності погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України).
Апеляційний суд визнав необгрунтованими посилання суду першої інстанції та позивача на те, що оскільки зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва не подавались на затвердження до Міністерства культури України у відповідності до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318, а відтак, зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва не визначено в порядку, встановленому законом, оскільки станом на час прийняття рішення Київською міською радою від 28.03.2002 №370/1804 «Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, Порядок №318 ще не набув чинності.
Суд дійшов висновку, що оскільки на час прийняття рішення у справі Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, у якому наявний історико-архітектурний опорний план (науково-проектна документація) з інформацію про зони охорони і межі історичного ареалу, є діючим, не скасованим, а також враховуючи, що станом на час прийняття Генерального плану міста Києва, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, який визначає процедуру розробки та затвердження зон охорони і меж історичного ареалу, Кабінетом Міністрів України не було затверджено, визначені у Генеральному плані міста Києва зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва є затвердженими та повинні враховуватись суб`єктами господарювання під час здійснення господарської діяльності.
Водночас, врегулювання після прийняття Генерального плану міста Києва до 2020 року питання визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, шляхом прийняття відповідного Порядку №318, є підставою для розроблення нових меж та режимів використання історичних ареалів м. Києва та внесення на розгляд Київської міської ради питання щодо внесення змін до діючого Генерального плану м. Києва чи включення таких до нового Генерального плану м. Києва.
Крім того, на підставі досліджених в ході розгляду справи доказів, зокрема копії листа Заступника Міністра Міністерства культури України від 29.12.2018 №121/10-2/72-18 щодо погодження історико-містобудівного обґрунтування, адресованого Концертному закладу культури «Муніципальний академічний камерний хор «Київ», яким вирішено відмовити у погодженні означеної документації та висловлено готовність повернутися до її розгляду після прийняття остаточного рішення стосовно пам`ятко-охоронного статусу об`єкта та надходження матеріалів у встановленому законодавством порядку, апеляційний суд дійшов висновку щодо дотримання Міністерством культури України строку погодження історико-містобудівного обґрунтування, у зв`язку з чим відсутні підстави вважати, що останнє погоджено за принципом мовчазної згоди.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що будівництво за адресою: вул. Лабораторна, 12 у Печерському районі м. Києва ведеться з порушенням законодавства у сфері охорони культурної спадщини без погодження центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, історико-містобудівного обґрунтування, науково-проектної документації та без дозволу на проведення земляних робіт, з огляду на що, оскаржувані припис та акт Міністерства культури України є обгрунтованими та правомірними.
Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилався на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права та неврахування висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах. Просив скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
В обгрунтування касаційної скарги посилається на висновки Верховного Суду у постанові від 03.04.2020 у справі №640/21505/18 щодо відсутності затвердженої у встановленому законом порядку  науково-проектної документації про визначення меж історичного ареалу м. Києва, а відтак відсутності доказів будівництва в межах історичного ареалу м. Києва.
Посилався також на те, що оскільки межі та режими використання історичних ареалів у м. Києві у встановленому законом порядку не затверджені, правові підстави вважати, що земельна ділянка знаходиться в межах історичного ареалу м.Києва відсутні, а тому забудовник не зобов`язаний отримувати від Міністерства культури України будь-які дозволи або погодження, пов`язані із здійсненням капітального будівництва.
Також посилався на те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків щодо непоширення на дані правовідносини висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 27.02.2019 у справі №826/5755/17, щодо відсутності затвердження Міністерством культури України меж історичного ареалу м. Києва.
Також посилався на те, що в матеріалах справи відсутні докази направлення на його адресу листа Міністерства культури України від 29.12.2018 №121/10-2/72-18 щодо відмови у погоджені історико-містобудівного обґрунтування та отримання ним такого листа, з огляду на що висновки суду апеляційної інстанції щодо дотримання Міністерством культури України строку погодження історико-містобудівного обґрунтування та відсутності підстав вважати що таке погоджено за принципом мовчазної згоди, є помилковими.
У відзиві на касаційну скаргу Міністерство культури України просило у її задоволенні відмовити, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Крім того, до суду надійшли відзиви  на касаційну скаргу від ОСОБА_1 та Громадської організації «Українське товариство охорони пам`яток історії та культури», в яких вони також просять залишити касаційну скаргу без задоволення , а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів дійшла висновку про необхідність передачі справи на розгляд Судової палати. 
Відповідно частини 2 статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-III, в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин (далі- Закон №1805-III) З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.   
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
На виконання вимог цієї статті Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 (далі - Порядок №318)
Відповідно до пунктів 4, 5, 12 цього Порядку (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.
Спірними у цій справі є питання чи затверджено (на час виникнення спірних правовідносин) у встановленому законодавством порядку межі історичних ареалів м. Києва. Від відповіді на вказане питання залежить висновок про наявність чи відсутність у позивача обов`язку отримувати дозвіл на проведення будівельних робіт та наявності у відповідача повноважень на внесення припису щодо припинення таких робіт.
Верховний Суд вже неодноразово розглядав справи з подібними правовідносинами.
Так, у постанові від 30.06.2021 у справі №640/3659/19 Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що земельна ділянка згідно з історико-архітектурним опорним планом м. Києва, який входить до складу "Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року", затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804, входить до меж історичного ареалу м. Києва та розташована в зоні регулювання забудови ІІІ категорії (розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року №979).
Верховний Суд дійшов висновку, що «…що дозволів на проведення земляних робіт по вул. М. Соловцова, 2-Б в Печерському районі м. Києва Міністерством не надавалося.
Отже, має місце невідповідність проектної документації у зв`язку з відсутністю в ній інформації про надання Міністерством культури України дозволу на проведення земляних та інших робіт на земельній ділянці, де здійснювалося будівництво.».
Схожих висновків дійшов Верховний Суд під час розгляду справ №826/25854/15 (постанова від 19.02.2021), №640/3659/19 (постанова від 30.06.2021), №826/14581/14 (постанова від 14.08.2018).
Натомість у постанові від 27.02.2019 у справі №826/5755/17 Верховним Судом зроблено висновок про те, що межі історичного ареалу міста Києва не затверджено Міністерством культури України відповідно до вимог статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку №318.
В подальшому цей висновок підтверджено Верховним Судом у постановах від 03.04.2020 у справі №640/21505/18, від 22.09.2021 у справі №640/3418/20.
Зокрема у постанові від 03.04.2020 у справі №640/21505/18 Верховний Суд, оцінюючи доводи касаційної скарги про те, що земельна ділянка, на якій позивачем здійснюються будівельні роботи, належить до історичного ареалу міста Києва згідно з Генеральним планом м. Києва, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №270/1804, тому відповідні дозволи на проведення робіт мало погодити Міністерство культури України, дійшов наступного висновку:
«у матеріалах справи відсутні докази того, що науково-проектна документація щодо меж історичного ареалу м. Києва затверджена відповідно до наведених вище вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, відтак колегія суддів відхиляє відповідні доводи відповідача, викладені у касаційній скарзі, та погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що відповідачем не доведено, що земельна ділянка знаходиться у межах Центрального історичного ареалу.».
У постанові від 22.09.2021 у справі №640/3418/20 Верховний Суд дійшов висновку, що наведені скаржником твердження не спростовують висновку судів попередніх інстанцій, що межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури України не затверджені, а також, що відповідач не навів доказів на спростування цих висновків, фактично підтвердив відсутність діючого нормативного акту про затвердження меж історичного ареалу міста Києва Міністерством культури України, а також не зазначив підстав, які б спростовували висновок судів із цього приводу. 
За наслідками розгляду цієї справи колегія суддів дійшла висновку про необхідність відступу від зазначеного висновку Верховного Суду щодо застосування норм права.
Відповідно до частини першої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати.
Зважаючи на те, що мають місце різні висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, прийняття рішення у цій справі потребуватиме відступу від висновків Верховного Суду, з метою забезпечення єдності судової практики, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для передачі цієї справи на розгляд судової палати.
Керуючись статтями 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України,
у х в а л и в:
Cправу за позовом концертного закладу культури "Муніципальний академічний камерний хор "Київ" до Міністерства культури України, Міністерства культури та інформаційної політики України, треті особи: ТОВ "Комфорт Буд Інвест", Київська міська рада, Київський міський центр Громадської організації "Українське товариство охорони пам`яток історії та культури", ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування припису та акту передати на розгляд судової Палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав.
Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Повний текст ухвали буде виготовлений протягом п`яти днів.

Судді:                                                                                
О.П. Стародуб          
Я.О. Берназюк
Н.В. Коваленко