ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2021 року 
м. Київ
справа № 815/6080/16
адміністративне провадження № К/9901/37209/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,       
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Фізичної особи- підприємця ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18.05.2017 (суддя - Стеценко О.О.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.07.2017 (судді - Ступакова І.Г., Бітов А.І., Лук`янчук О.В.) у справі за позовом Фізичної особи- підприємця ОСОБА_1 до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеськівй області, третяособа Приватне підприємство «Ніка-2», про визнання протиправним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт, 
встановив:
У листопаді 2016 року ФОП ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила визнати протиправним та скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт від 19.01.2011 №18 виданий Інспекцією державного архітектурно-будівелшьного контролю в Одеській області Приватному підприємству «Ніка-2».
Судами попередніх інстанцій встановлено,  що ФОП ОСОБА_1 та ПП «Ніка-2» є користувачами суміжних земельних ділянок, на яких протягом останніх 10 років здійснювалось будівництво та реконструкція належних їм баз відпочинку: комплекси будівель та споруд №55 та №56, що розташовані за адресою: Одеська область, Білгород-Дністровський район, Шабівська сільська рада.
19.01.2011 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області було видано дозвіл на виконання будівельних робіт з реконструкції бази відпочинку ПП «Ніка-2» (будівництво котеджу на 15 місць, адміністративної будівлі, котеджу для обслуговуючого персоналу, кафе на 80 місць, бару для продажу прохолодних напоїв), комплекс будівель та споруд №55, Шабівська сільська рада, Білгород-Дністровського району.
Як вбачається з вказаного дозволу, проектна документація була розроблена СПД ОСОБА_2 (ліц. серія АВ №120764) та затверджена замовником ПП «Ніка-2» від 12.10.2010, відповідальним виконавцем робіт визначено «господарський спосіб», авторській нагляд здійснює «СПД Самохіна М.І», технічний нагляд здійснює «ДП НДВТА «Стратегія регіонального розвитку», строк дії дозволу до кінця реконструкції.
10.10.2016 адвокат Марцінів Ю.К, який діяв в інтересах позивача, звернувся до Департаменту ДАБІ в Одеській області із заявою про надання копій дозволу на початок виконання будівельних робіт №18 від 19.01.2011 та документів, що слугували підставою для його видачі.
Листом від 13.10.2016 №05/1-5232 відповідач повідомив адвоката позивача, що 19.01.2011 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області було видано дозвіл на виконання будівельних робіт з реконструкції бази відпочинку ПП «Ніка-2» (будівництво котеджу на 15 місць, адміністративної будівлі, котеджу для обслуговуючого персоналу, кафе на 80 місць, бару для продажу прохолодних напоїв), комплекс будівель та споруд №55, Шабівська сільська рада, Білгород-Дністровського району, Одеської області та надав копії документів, що слугували підставою для його видачі, зокрема: висновок Одеської Обласної санітарно-епідеміологічної станції №115 від 12.02.2010, виданий щодо погодження проекту реконструкції бази відпочинку «Ніка-2» (друга черга), яким передбачено будівництво двоповерхового котеджу з мансардою на 12 місць, строком дії 4 роки; експертний висновок Територіального управлінням державної інспекції з енергозбереження по Одеській області №18-15/0293/10/РП від 20.10.2010 про відповідність об`єкта нормативним актам з питань енергозбереження, терміном дії до 20.10.2013; експертний висновок ГУ МНС України в Одеській області №22-2675 від 03.11.2010 складений щодо робочого проекту реконструкції бази відпочинку «Ніка-2».
Вважаючи виданий дозвіл протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся з вказаним позовом до суду.
В обгрунтування позовних вимог посилалась на те, що відповідачем було порушено порядок видачі оскаржуваного дозволу, а саме дозвіл було видано з порушенням норм чинного на той період законодавства, оскільки третьою особою ПП «Ніка-2» не було подано необхідний пакет документів для його отримання.
Крім того посилалась на те, що існування спірного дозволу порушує її законні права та інтереси як власника будівель та споруд бази відпочинку «Лідія» щодо безперешкодного користування своїм майном.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 18.05.2017 у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.07.2017 постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18.05.2017 змінено, виключивши з неї посилання на Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядок виконання будівельних робіт, затверджений постановою Кабінету міністрів України №466 від 13.04.2011.
В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18.05.2017 залишено без змін.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що  позивачем не доведено факту того, що під час видачі ПП «Ніка-2» дозволу на виконання будівельних робіт №18 від 19.01.2011 відповідач вчинив протиправні дії щодо його оформлення та видачі, в тому числі і не встановлено підстав для відмови у видачі ПП «Ніка-2» дозволу на виконання будівельних робіт. 
Крім того, суд дійшов висновку, що позивачем не доведено факт того, що видача оскаржуваного дозволу №18 від 19 січня 2011 року на виконання будівельних робіт будь-яким чином порушує її право як власника будівель та споруд бази відпочинку «Лідія». 
Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками суду першої інстанції. Водночас визнав помилковим посилання суду на Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядок виконання будівельних робіт, затверджений постановою Кабінету міністрів України №466 від 13.04.2011, оскільки на час видання оскаржуваного дозволу на виконання будівельних робіт такі не діяли.
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодилась позивач, звернулась з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просила їх скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог.
В обгрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки обставинам справи, не застосовано нормативно-правові акти, якими регулюються спірні правовідносини, не зазначено мотивів не врахування доводів позивача, у зв`язку з ухвалено рішення, які підлягають скасуванню.
Крім того, посилалась на те, що існування на сьогодні оскаржуваного дозволу порушує її законні права та інтереси як власника будівель та споруд бази відпочинку «Лідія», гарантовані Конвенцією про захист прав і основоположних свобод людини і громадянина, зокрема ст. 1 Протоколу, якою передбачено право кожної фізичної чи юридичної особи безперешкодно розпоряджатись своїм майном, не допускається позбавлення особи права її приватної власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Посилалась на те, що на сьогодні вже було рішення судів першої та апеляційної інстанцій про позбавлення її права власності у зв`язку з наданням третій особі спірного дозволу, і постановлення такого рішення знову можливе, оскільки судами було відмовлено у його скасуванні. На думку позивача, доки спірний дозвіл є чинним, її право власності не можна вважати захищеним.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте, такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Так, відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - в редакції на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4, 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, Велика Палата дійшла наступних висновків:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час    здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.». 
Крім того, у постанові від 05.12.2018р. (справа №757/1660/17-ц) Велика Палата Верховного Суду сформувала висновок, відповідно до якого «… розгляд одного спору про право на нерухоме майно або про його обтяження чи вирішення цього спору за правилами цивільного або господарського судочинства не є підставою вважати публічно-правовим і розглядати за правилами адміністративного судочинства інший спір - про скасування рішення чи запису про державну реєстрацію речового права на нерухоме майно або його обтяження, прийнятого державним реєстратором чи внесеного ним    до відповідного державного реєстру    на користь одного з учасників цивільної або господарської справи під час її розгляду чи після її вирішення. Ці спори залежно від суб`єктного складу теж мають розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства.».
Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 04.09.2018 у справі №823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржуваних ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято оспорене рішення, здійснено оспорений запис.
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не може не застосувати зазначені висновки до справи, яка розглядається. 
У справі що розглядається спірні правовідносини виникли внаслідок незгоди позивача з рішенням відповідача про надання третій особі дозволу на будівництво з підстав порушення її прав власника будівель і споруд, які розташовані на суміжній ділянці.
При цьому оскаржуване рішення було прийняте відповідачем за заявою третьої особи і відповідно позивач не був заявником його прийняття.
В обгрунтування своїх вимог позивач, серед іншого, покликається на те, що існування на сьогодні оскаржуваного дозволу порушує її законні права та інтереси як власника будівель та споруд бази відпочинку « ІНФОРМАЦІЯ_1 ». 
Також покликалась на те, що на сьогодні вже було рішення судів першої та апеляційної інстанцій про позбавлення її права власності у зв`язку з наданням третій особі спірного дозволу, і постановлення такого рішення знову можливе, оскільки судами було відмовлено у його скасуванні. На думку позивача, доки спірний дозвіл є чинним, її право власності не можна вважати захищеним.
Такі фактичні обставини, доводи та заперечення учасників справи вказують на те, що у цій справі безпосередньо між позивачем та відповідачем правовідносини, які були б засновані на владно-управлінському підпорядкуванні, не виникли, а право звернення до суду та порушення своїх прав позивач пов?язує з порушенням його саме майнових прав і не пов`язує таке звернення із захистом прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин.
Подібний підхід застосовано Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 22.08.2018 у справі №815/1568/16, від 15.07.2020 у справі №809/78/16 та Верховним Судом у постанові від 18.11.2021 у справі №0440/5083/18 і колегія суддів дійшла висновку про можливість його застосування при вирішені цієї справи.
Згідно з частиною першою статті 2 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
Враховуючи суть спірних правовідносин та суб`єктний склад сторін у справі, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір має вирішуватись за правилами господарського судочинства.
Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. 
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідно до статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі. 
Керуючись ст. 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Фізичної особи- підприємця ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18.05.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.07.2017 - скасувати.
Провадження у справі №815/6080/16 за позовом Фізичної особи- підприємця ОСОБА_1 до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, третяособа Приватне підприємство «Ніка-2», про визнання протиправним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт - закрити.
Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивач вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук