ПОСТАНОВА
Іменем України
17 листопада 2021 року 
м.Київ
справа №420/1543/19
провадження № К/9901/33329/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Коваленко Н.В.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Головного управління Держпраці в Одеській області 
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 червня 2019 року (суддя Вовченко О.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року (головуючий суддя Бітов А.І., судді Лук`янчук О.В., Ступакова І.Г.)
у справі №420/1543/19 
за позовом Приватного акціонерного товариства "Харчовик" 
до Головного управління Держпраці в Одеській області 
про визнання протиправною та скасування постанови.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У березні 2019 року приватне акціонерне товариство (далі ПАТ) "Харчовик" звернулося до суду з позовом до Головного управління (далі ГУ) Держпраці в Одеській області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 25 лютого 2019 року №ОД141/1539/НП/СПТД-ФС у розмірі 417 300 грн.
2.          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27 червня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року, позов задоволено.
3.          ГУ Держпраці в Одеській області з судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 червня 2019 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
4.          Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а судові рішення - залишити без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 04 лютого 2019 року ГУ Держпраці в Одеській області відповідно до вимог Конвенції Міжнародної організації праці №81, яка ратифікована Законом України від 08 вересня 2004 року №1985-IV, ст. 259 КЗпП України, п.п.3 п.5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №295 «Деякі питання реалізації ст. 259 Кодексу законів про працю України та ст. 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Порядок №295) та на підставі інформаційної довідки начальника відділу з питань оплати праці Управління з питань оплати праці ГУ Держпраці в Одеській області Л. Мартус від 01 лютого 2019 року прийнято Наказ №157 "Про проведення інспекційного відвідування", в якому наказано головному державному інспектору відділу з питань оплати праці ГУ Держпраці в Одеській області Продановій О.І. у період з 06 лютого 2019 року по 15 лютого 2019 року (включно) здійснити позаплановий захід державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування ПАТ "Харчовик", юридична адреса: 68702, Одеська область, Болградський район, м. Болград, вул. Заводська, буд. 34 з питань виявлення неоформлення трудових відносин.
6.          На підставі вказаного Наказу ГУ Держпраці в Одеській області 04 лютого 2019 року за №15/01-29-428 головному державному інспектору відділу з питань оплати праці ГУ Держпраці в Одеській області Продановій О.І. видано направлення на здійснення інспекційного відвідування ПАТ "Харчовик" з 04 лютого 2019 року по 15 лютого 2019 року (включно) щодо додержання законодавства про працю згідно з п.п.3 п.5 Порядку №295. Предмет здійснення позапланового заходу: додержання законодавства про працю згідно відповідно до розділу 1, 2, 3, 4, 6, 8 ч. І Акту інспекційного відвідування юридичної особи, яка використовує найману працю.
7.          06 лютого 2019 року головним державним інспектором відділу з питань оплати праці ГУ Держпраці в Одеській області Продановою О.І. складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ОД141/1593/НП, яким встановлено, зокрема, наступне: "…фахівець ГУ Держдраці в Одеській області (головний державний інспектор відділу з питань оплати праці Управління з питань праці ГУ Держпраці в Одеській області Проданова О.І.) без наявності на те поважних причин не змогла здійснити позаплановий захід державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування та таким чином була позбавлена можливості виконати свої посадові обов`язки, тобто здійснити позаплановий захід державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування ПАТ "Харчовик", та її було недопущено до проведення перевірки, створено перешкоди у її проведенні з питань додержання законодавства про працю, а саме: фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків".
8.          14 лютого 2019 року ГУ Держпраці в Одеській області винесено рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу №ОД141/1593/НП/СПТД, яким прийнято до розгляду справу про накладення штрафу на ПАТ "Харчовик" та направлено позивачу повідомлення від 14 лютого 2019 року №35, яке власноруч було отримано директором    ПАТ "Харчовик" Морозюк О.В. , що підтверджується його підписом на вказаному документі.
9.          У повідомленні зазначено, що розгляд справи щодо вирішення питання про накладення штрафу на ПАТ "Харчовик" відбудеться о 12:15 год. 25 лютого 2019 року в приміщенні ГУ Держпраці в Одеській області за адресою: м. Одеса, проспект Шевченка, 2, 4-й поверх.
10.          25 лютого 2019 року першим заступником начальника ГУ Держпраці в Одеській області Байдюк С.В. винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ОД141/1593/НП/СПТД-ФС, згідно з якою, керуючись ст. 259 КЗпП України, ст. 53 Закону України "Про зайнятість населення", ч.3 ст. 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", п.8 Порядку про накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року №509 (далі - Порядок №509), та на підставі абз. 7 ч. 2   ст. 265 КЗпП України, яким передбачено, що юридичні та фізичні особи-підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу, зокрема, в разі вчинення дій, передбачених абзацом шостим цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини - у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлені порушення.
11.          Не погоджуючись з прийнятим рішенням контролюючого органу, позивач звернувся до суду з цим  позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
12.          Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що оскаржувана постанова відповідача є необґрунтованою, ГУ Держпраці в Одеській області було здійснено спробу здійснення інспекційного відвідування ПАТ "Харчовик" поза межами предмету інспекційного відвідування, вказаного у наказі про його призначення: перевірки дотримання норм трудового законодавства щодо працевлаштування.
13.          Суди вважали, що ГУ Держпраці в Одеській області протиправно зазначено підставою проведення інспекційного відвідування п.п.3 п. 5 Порядку №295, а саме за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у пп. 1, 2, 4-7 цього пункту, оскільки з інформаційної довідки начальника відділу з питань оплати праці Управління з питань оплати праці ГУ Держпраці в Одеській області Л. Мартус від 01 лютого 2019 року вбачається, що підставою для проведення інспекційного відвідування є звернення працівників ПАТ "Харчовик" щодо порушення позивачем щодо них законодавства про працю, що передбачено пп.1 п.5 Порядку№295.
Направлення на здійснення інспекційного відвідування від 04 лютого 2019 року №15/01-29-428 не відповідає вимогам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), а саме: не містить підстав, визначених Законом для здійснення позапланового заходу; не містить питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення заходу контролю; не містить інформацію про здійснення попереднього заходу.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
14.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
15.          Зокрема, скаржник посилається на те, що суди дійшли помилкового висновку про те, що підставою проведення контрольного заходу стали численні звернення працівників щодо порушення законодавства про працю, оскільки ці звернення лише слугували додатковою інформацією, яка аналізувалась нарівні з листом Пенсійного фонду України в Одеській області від 30 травня 2018 року № 8560/04.
16.          На думку скаржника, у позивача не було підстав для недопуску до перевірки, передбачених п.п. 2 п. 14 Порядку № 295.
17.          У відзиві позивач стверджує, що направлення відповідача на здійснення інспекційного відвідування від 04 лютого 2019 року № 15/01-29-428 не відповідало вимогам ч. 1. ст. 6 Закону № 877-У, а саме у направленні на проведення позапланового заходу державного контролю у формі інспекційного відвідування не зазначено питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення заходу контролю, що відповідно до ст. 10 Закону № 877-У є підставою для недопуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
18.          Також позивач зазначає, про те, що повідомлення про проведення інспекційного відвідування було отримано поштою пізніше, ніж відбулася спроба контрольного заходу.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
20.          Відповідно до п. 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96 (далі Положення №96), Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
21.          Підпунктом 9 п. 4 Положення №96 Держпраці передбачено, що відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний контроль за дотриманням вимог законодавства про працю, зайнятість населення в частині дотримання прав громадян під час прийому на роботу та працівників під час звільнення з роботи; використання праці іноземців та осіб без громадянства; наймання працівників для подальшого виконання ними роботи в Україні в іншого роботодавця; дотримання прав і гарантій стосовно працевлаштування громадян, які мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню; провадження діяльності з надання послуг з посередництва та працевлаштування.
22.          У пп. 5 п. 6 Положення №96 зазначено, що Держпраці для виконання покладених на неї завдань має право безперешкодно проводити відповідно до вимог   закону   без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об`єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю за додержанням якого віднесено до повноважень Держпраці.
23.          Відповідно до ч. 3 ст. 6 цього Закону суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою про проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
24.          Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 березня 2021 року у справі №805/430/18-а дійшла висновку, що спеціальним законом, який відповідно до ч.4 ст. 2 Закону № 877-V повинен враховуватися органами Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є КЗпП України, зокрема, Глава XVIII «Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю».
25.          У силу положень ст. 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
26.           На виконання ч. 1 ст. 259 КЗпП України Кабінет Міністрів України затвердив Порядок №295, який, згідно з його п. 1, визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
27.          Згідно з п. 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
28.          За змістом пп. 2 п. 11 Порядку № 295 інспектор праці за наявності службового посвідчення безперешкодно, без попереднього повідомлення мають право: ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об`єктом відвідування підприємства їх копії або витяги.
29.          Пунктом 8 Порядку №295 передбачено, що про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі.
30.          Про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі, якщо тільки він не вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню.
31.          Права об`єкта відвідування визначені у п. 14 Порядку N 295, згідно з положеннями якого під час проведення інспекційного відвідування об`єкт відвідування має право, зокрема, перевіряти в інспектора праці наявність службового посвідчення; не допускати до проведення інспекційного відвідування у разі: відсутності службового посвідчення; якщо на офіційному веб-сайті Держпраці відсутні рішення Мінсоцполітики про форми службового посвідчення інспектора праці, акта, довідки, припису, вимоги, перелік питань, що підлягають інспектуванню; якщо строк проведення інспекційного відвідування перевищує строки, визначені пунктом 10 цього Порядку; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження про усунення порушень до акта або припису; вимагати від інспектора праці внесення запису про проведення інспекційного відвідування до відповідного журналу перевірок об`єкта відвідування (за його наявності) перед наданням акта для підпису керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником; перед підписанням акта бути поінформованим про свої права та обов`язки.
32.          У постановах Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 360/1687/19 і від 16 червня 2021 року у справі №240/3904/19 зроблено висновки про те, що інспекційне відвідування може здійснюватися без попереднього повідомлення об`єкта відвідування у разі, якщо таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню. Обов`язком інспектора праці під час проведення інспекційного відвідування є пред`явлення свого службового посвідчення, з чим кореспондується право об`єкта відвідування відповідно до п.14 Порядку № 295 перевіряти в інспектора праці наявність службового посвідчення. Зважаючи на викладене, інспекційне відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці може здійснювати без попереднього повідомлення об`єкта відвідування у разі, якщо таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню. При цьому інспектор праці не зобов`язаний пред`являти об`єкту відвідування направлення на інспекційне відвідування.
33.          Колегія суддів погоджується з висловленим підходом.
34.          У цій справі суди попередніх інстанцій керувалися тим, що з направлення на здійснення інспекційного відвідування вбачається, що предметом здійснення позапланового заходу стосовно позивача є додержання законодавства про працю, а не виявлення порушень щодо фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту).
35.          Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, у Наказі про проведення інспекційного відвідування №157 від 04 лютого 2019 року предметом позапланового заходу є інспекційне відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин, в той час як у направленні від 04 лютого 2019 року №15/01-29-428 вказано, що предметом інспекційного відвідування є додержання позивачем законодавства про працю згідно розділів 1, 2,  3,  4, 6, 8 частини І Акту інспекційного відвідування юридичної особи, яка використовує найману працю, затвердженого   Наказом Міністерства соціальної політики України від 18 серпня 2017 року №1338, які передбачають перевірку дотримання юридичною особою вимог трудового законодавства: 1. Загальні положення; 2. Колективний договір (при наявності); 3. Трудовий договір (що включає в себе його укладання та розірвання); 4. Робочий час; 6. Оплата праці; 8. Трудова дисципліна.
36.          Такий предмет позапланового заходу як додержання законодавства про працю є загальним, який включає в себе, серед іншого виявлення порушень щодо фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту).
37.          Також наказ про проведення позапланової перевірки прийнято на підставі пп. 3 п.5 Порядку №295, в якому наказано головному державному інспектору відділу з питань оплати праці ГУ Держпраці в Одеській області Продановій О.І. здійснити позаплановий захід державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування ПАТ "Харчовик", юридична адреса: 68702, Одеська область, Болградський район, м. Болград, вул. Заводська, буд. 34 з питань виявлення неоформлення трудових відносин.
38.          Отже, висновки судів попередніх інстанцій про правомірність недопуску позивачем посадових осіб ГУ Держпраці в Одеській області є необґрунтованими.
39.          Посилання на інші порушення в оформленні документів на проведення інспекційного відвідування могли б бути підставою для скасування постанови про накладення штрафу у разі виявлення порушень трудового законодавства під час інспекційного відвідування, а не на стадії недопуску до проведення заходу контролю.
40.          За правилом ч.ч. 1, 2 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
41.          У зв`язку з вищевикладеним, касаційна скарга підлягає задоволенню, а судові рішення - скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у позові.
Керуючись ст. 345, 349, 350, 351, 355, 356 КАС України, Суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці в Одеській області - задовольнити.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 червня 2019 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року у справі №420/1543/19 - скасувати і ухвалити нове рішення.
Відмовити у задоволенні позову Приватного акціонерного товариства "Харчовик" до Головного управління Держпраці в Одеській області про визнання протиправною та скасування постанови.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    Н.В. Коваленко