ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
03 листопада 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/226/21
Провадження № 11-254заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Британчука В. В.,  Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., 
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 червня 2021 року (суддя Пасічник С. С.) у справі № 9901/226/21 за позовом  ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним указу та 
ВСТАНОВИЛА:
Рух справи
1.            04 червня 2021 року   ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського В. О. про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 18 травня 2021 року № 197/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Щодо визначення членів комісії з проведення конкурсу на посаду Директора Бюро економічної безпеки України від Ради національної безпеки і оборони України».
2.            Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуваним Указом уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України про визначення трьох членів комісії з проведення конкурсу на посаду Директора Бюро економічної безпеки України від Ради національної безпеки і оборони України, водночас, позивач вважає, що визначення цих осіб відбулось з порушенням встановлених законодавством вимог.
3.            Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 червня 2021 року у справі № 9901/226/21 відмовлено у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4.            Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції,    ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 червня 2021 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5.            Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 червня 2021 рокувідкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 . 
6.            14 липня 2021 року до Великої Палати Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшла заява про забезпечення позову.
7.            Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 15 липня 2021 року  ОСОБА_1 відмовлено в задоволенні заяви про забезпечення позову у справі № 9901/226/21 за його позовом до Президента України Зеленського В. О. про визнання протиправним та нечинним указу.
8.            Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 липня 2021 року справу № 9901/226/21 призначила до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України.
9.            Станом на 03 листопада 2021 року відзив на апеляційну скаргу від відповідача до Великої Палати Верховного Суду не надходив.
 
Висновки суду першої інстанції
10.         Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що між позивачем та відповідачем відсутній юридичний спір (оскільки Президент України не здійснював відносно нього публічно-владних управлінських функцій), що, своєю чергою, не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, адже для ефективного захисту порушених прав необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між стверджуваним порушенням та способом захисту прав або інтересів.
11.         Водночас Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив про те, що оскаржуваний Указ від 18 травня 2021 року № 197/2021 є актом індивідуальної дії, оскільки не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а (з урахуванням рішення Ради національної безпеки і оборони України, яким цей Указ введено в дію) передбачає індивідуалізовані приписи щодо визначення кола осіб - членів комісії з проведення конкурсу на посаду Директора Бюро економічної безпеки України, адресований цим особам, не регулює певний вид суспільних відносин та не розрахований на багаторазове застосування.
12.         Разом з тим суд першої інстанції стосовно доводів скаржника про те, що він відповідає критеріям, визначеним до посади Директора Бюро економічної безпеки України, не має обмежень для призначення на цю посаду та прийняв рішення взяти участь у конкурсі, а тому розраховував на законне призначення членів конкурсної комісії з проведення конкурсу на посаду Директора Бюро економічної безпеки України, дійшов висновку, що такі мотиви не обґрунтовують порушення оскаржуваним Указом реальних прав ОСОБА_1 як таких, а свідчать про його прагнення захистити свої інтереси на майбутнє від можливого (гіпотетичного) порушення.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог 
13.         На обґрунтування доводів апеляційної скарги ОСОБА_1 зазначає, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції є протиправною, оскільки суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, внаслідок чого висновки суду не відповідають обставинам справи.
14.         Зокрема, ОСОБА_1 зауважує, що суд першої інстанції вирішив питання про відсутність між позивачем та відповідачем юридичного спору помилково, опираючись лише на обґрунтування, що Президент України не здійснював відносно позивача публічно-владних управлінських функцій, що своєю чергою, не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення до суду з цим позовом.
Мотивує це тим, що відповідає критеріям, визначеним до посади Директора Бюро економічної безпеки України. Не має обмежень щодо призначення на посаду Директора та прийняв рішення взяти участь у конкурсі на посаду Директора зазначеного Бюро. Відтак скаржник зазначає, що з урахуванням положень, визначених статтями 8, 24, 38, 43, 68 Конституції України, він розраховував на законне визначення членів конкурсної комісії з призначення на посаду Директора Бюро економічної безпеки України.
15.         На переконання скаржника, відносини Президента України з особами, обраними членами комісії  з проведення конкурсу на посаду Директора Бюро економічної безпеки, усупереч вимогам статті 5 Закону України «Про Бюро економічної безпеки України» від 28 січня 2021 року № 1150-IX (далі - Закон № 1150-IX) будуються на засадах владної субординації (підпорядкованості) Президенту України та, відповідно, безпосередньо пов`язані з виконанням ним владно-управлінських функцій.
16.         Відтак ОСОБА_1 вважає, що Президентом України прийнято протиправний Указ від 18 травня 2021 року № 197/2021, яким порушено його права як особи, яка претендує  на участь у конкурсі на зайняття посади Директора Бюро економічної безпеки України, оскільки не забезпечено визначення Радою національної безпеки й оборони України трьох осіб до складу конкурсної комісії з призначення Директора Бюро економічної безпеки України на виконання вимог частини третьої статті 15 Закону № 1150-IX, а також не виконано обов`язок гарантування додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина відповідно до статті 102 Конституції України.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
17.         Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає з таких мотивів.
Щодо правової природи оскаржуваного Указу Президента України
18.         Згідно з пунктом 1 частини першої  статті 19 КАС України  юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
19.         Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
20.         Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
21.         За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
22.         Як правильно зазначив суд першої інстанції, індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
23.         Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, натомість акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.
24.         Суд першої інстанції правильно визначив правову природу оскаржуваного Указу № 197/2021 як акта індивідуальної дії, оскільки він: 
- не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо визначення кола осіб - членів комісії з проведення конкурсу на посаду Директора Бюро економічної безпеки України;
- не регулює певний вид суспільних відносин; 
- не розрахований на багаторазове застосування.
25.         Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
26.         Законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки.
27.         Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року (справа № 9901/415/18), від 09 квітня 2019 року (справа № 9901/611/18) та від 10 грудня 2019 року (справа № 9901/351/19).
Щодо відсутності юридичного спору між позивачем та відповідачем у цій справі
28.         Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
29.         Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої  статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
30.         Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року  № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;  в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
31.         Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
32.         У своїй апеляційній скарзі скаржник зазначає, що відповідає критеріям, визначеним до посади Директора Бюро економічної безпеки України та прийняв рішення взяти участь у конкурсі на посаду Директора зазначеного Бюро, а відтак розраховував на законне визначення членів конкурсної комісії з призначення Директора Бюро економічної безпеки України, яке, на думку скаржника, відбулося з порушенням вимог статті 15 Закону № 1150-IX та статті 102 Конституції України.
33.         Як слідує з матеріалів справи, скаржник звернувся до суду з цим позовом 04 червня 2021 року,  однак оголошення про конкурс на посаду Директора Бюро економічної безпеки України було опубліковане лише 15 червня 2021 року, відтак жодних підстав вважати, що оскаржуваний Указ міг порушувати індивідуально виражені права, свободи або інтереси ОСОБА_1 немає, а доводи скаржника свідчать про його прагнення захистити свої інтереси на майбутнє.
34.         Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у публічно-правових спорах фізичної особи із суб`єктом владних повноважень такий спір виникає у зв`язку з виконанням або невиконанням суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій відносно цієї особи.
35.         Велика Палата Верховного Суду звертає увагу скаржника, що в цій справі суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що відповідач - Президент України не здійснював відносно нього публічно-владних управлінських функцій.
36.         Ураховуючи те, що між позивачем та відповідачем відсутній юридичний спір, що, своєю чергою, не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження в цій справі.
37.         Міркування й твердження позивача, наведені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. 
38.         До того ж суд першої інстанції правомірно не зазначив, у порядку якого судочинства повинен розглядатись спір між  ОСОБА_1 та Президентом України  в цій справі, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду (подібні за змістом висновки висловлені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18, від 13 травня 2020 року у справі № 9901/527/19, від 28 жовтня 2020 року у справі № 9901/160/20).
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
39.         Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
40.         Ураховуючи те, що суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі, не допустив порушень норм процесуального права, а наведені скаржником доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 червня 2021 року - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
41.         Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
42.         Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 червня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова
Судді:                                    В. В. Британчук                                           Г. Р. Крет
Ю. Л. Власов                                                К. М. Пільков
І. В. Григор`єва                                            О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима                                                В. В. Пророк
В. І. Данішевська                                       Л. І. Рогач
О. С. Золотніков                                         О. М. Ситнік
Л. Й. Катеринчук                                        В. М. Сімоненко
В. С. Князєв                                                 І. В. Ткач