РІШЕННЯ
Іменем України

25 жовтня 2021 року 
Київ
справа №9901/249/21
адміністративне провадження № П/9901/249/21  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
головуючого судді - Губської О.А.,  
суддів: Білак М.В., Мацедонської В.Е., Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В., 
за участю:
секретаря судового засідання Андрійчук Т.В.,
позивача ОСОБА_1 ,        
представника відповідача Мовіле О.С.,          

розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного провадження 
адміністративну справу за позовом 
ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_5 
до Президента України Зеленського Володимира Олександровича 
про визнання протиправним та нечинним Указу, - 
ВСТАНОВИВ:
Зміст позовних вимог та предмет спору

1.          Позивачі звернулися до суду з позовом до Президента України, в якому просять визнати протиправним та скасувати Указ Президента України №210/2021 від 26 травня 2021 року «Про утворення військово-цивільної адміністрації», відповідно до пункту 1 якого утворено Слов`янську міську військово-цивільну адміністрацію Краматорського району Донецької області.
Стислий виклад позицій учасників справи 
2.          Позивачі в обґрунтування позову зазначили, що Президентом України 26 травня 2021 року прийнято Указ №210/2021 «Про утворення військово-цивільної адміністрації» (далі - Указ). 
3.          Пунктом 1 Указу утворено Слов`янську міську військово-цивільну адміністрацію Краматорського району Донецької області. 
4.          Позивачі вважають, що цей Указ є протиправним, оскільки порушує їх конституційні та законні права, закріплені у Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», які визначають права членів територіальних громад при реалізації функцій місцевого самоврядування.
5.          Позивачі вказують, що в преамбулі Указу №210/2021 зазначено, що він виданий на виконання Закону України «Про військово-цивільні адміністрації».
6.          Втім, позивачі наголошують, що Законом України «Про військово-цивільні адміністрації» чітко визначені підстави, за наявності яких військово-цивільні адміністрації в населених пунктах, у разі їх утворення, здійснюють повноваження як місцевих рад та виконавчих органів відповідних рад. При цьому підставою для утворення військово-цивільних адміністрацій на території територіальних громад визначено те, що відповідні місцеві ради (сільські, селищні, міські) та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання.
7.          Ця підстава, а також підстава, визначена в частині другій статті 3 Закону «Про військово-цивільні адміністрації» - прийняття Центральною виборчою комісією рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування, не мала місця на території Слов`янської об`єднаної територіальної громади Краматорського району Донецької області, на території якої, зазначеним Указом Президента №210/2021, утворено Слов`янську міську військово-цивільну адміністрацію Краматорського району Донецької області.
8.          Також позивачі зазначають, що територія Слов`янської об`єднаної територіальної громади Краматорського району Донецької області жодним законодавчим або нормативно-правовим актом відповідних органів державної влади не віднесена до районів проведення антитерористичної операції або району здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях. На території Слов`янської об`єднаної територіальної громади в повному обсязі виконуються норми Конституції та законів України, органи державної виконавчої влади, зокрема правоохоронні, органи національної безпеки здійснюють свою діяльність в звичайному порядку. Територія Слов`янської об`єднаної територіальної громади не межує з районами проведення бойових дій та зонами безпеки, що є прилеглими до районів проведення бойових дій. На територіях жодної з територіальних громад, що межують з територією Слов`янської об`єднаної територіальної громади не утворено військово-цивільних адміністрацій.
9.          Крім цього, позивачі вказують, що Слов`янська міська рада VIII скликання, персональний склад якої визначено за результатами місцевих виборів 25 жовтня 2020 року, після набуття повноважень на першій сесії 11.12.2020 року, здійснює свою роботу у спосіб, визначений частиною першою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме: сесійно. З дня набуття повноважень проведено 6 сесій міської ради, на яких проведено 9 пленарних засідань, 4 пленарних засідання не відбулися, та 28 засідань постійних комісій. Останнє пленарне засідання 6 сесії Слов`янської міської ради VIII скликання відбулося 12.04.2021 року. Були утворені та здійснювали свою роботу тимчасові депутатські комісії, останнє засідання тимчасової депутатської комісії було проведене 14.06.2021 року.
10.          Таким чином, позивачі вважають, що на час опублікування Указу Президента №210/2021 не сплинув термін, встановлений частиною п`ятою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», щодо того, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць. 
11.          Також зазначають, що порушення вказаного терміну є підставою для дострокового припинення повноважень відповідної місцевої ради та призначення позачергових виборів, а не введення на території відповідної територіальної громади військово-цивільної адміністрації.
12.          За цих обставин позивачі вважають, що на час опублікування Указу Президента №210/2021 не було законних підстав для прийняття рішення про утворення Слов`янської міської військово-цивільної адміністрації, оскільки представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування на території Слов`янської об`єднаної територіальної громади виконували покладені на них Конституцією та законами України повноваження, всі комунальні заклади, в тому числі освітні, медичні житлово-комунальної інфраструктури працювали в звичайному режимі. 
13.          28 липня 2021 року на адресу Верховного Суду надійшов письмовий відзив відповідача на позовну заяву, у якому він вказує про свою незгоду з викладеними позивачами у позові доводами та повідомляє свою думку про його безпідставність та необґрунтованість. При цьому зазначає, що оскаржуваний позивачем акт прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з дотриманням процедури, встановленої чинним законодавством України, а тому підстави для визнання його протиправним та скасування в судовому порядку відсутні. Також вказує, що оспорюваний позивачами Указ не може порушувати права позивачів на місцеве самоврядування. Водночас наголошує, що позивачі не вказали за захистом якого порушеного суб`єктивного права вони звертаються до суду, не надали доказів порушення такого права чи законних інтересів. 
Клопотання учасників справи та процесуальні дії у справі
14.          Ухвалою Верховного Суду від 19 липня 2021 року відкрито провадження у цій адміністративній справі. 
15.          Судове засідання призначено на 11:00 годину 13 вересня 2021 року.
16.          02 вересня 2021 року до Верховного Суду надійшла заява від ОСОБА_1 про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду за допомогою організації відеоконференції з приміщення Донецького окружного адміністративного суду, у зв?язку з його проживанням на далекій відстані від місця проведення судового засідання.
17.          Ухвалою Верховного Суду від 07 вересня 2021 року цю заяву задоволено.
18.          13 вересня 2021 року розгляд справи не відбувся у зв`язку із відсутністю всього складу колегії суддів, визначеного для розгляду цієї справи.
19.          Судове засідання призначено на 11:00 годину 25 жовтня 2021 року.
20.          12 жовтня 2021 року до Верховного Суду надійшла заява від ОСОБА_1 про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду за допомогою організації відеоконференції з приміщення Донецького окружного адміністративного суду.
21.          Ухвалою Верховного Суду від 13 жовтня 2021 року цю заяву задоволено.
22.          Від позивачів ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 до Верховного Суду надійшли заяви про розгляд справи без їх участі. В цих заявах позивачі повідомили Суду про те, що позовні вимоги вони підтримують повністю.
23.          У призначений час 28 жовтня 2021 року позивачі ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 до суду не з?явилися, про місце, день та час розгляду справи повідомлені належним чином.
24.          З урахуванням положень статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, думки учасників судового розгляду та змісту поданих вказаними позивачами заяв Суд визнав можливим здійснювати судовий розгляд справи за їх відсутності.
25.          У судовому засіданні позивач ОСОБА_1 підтримав вимоги позову з підстав, що у ньому викладені, та просив задовольнити їх повністю. Наголосив, що у відповідача були відсутні фактичні підстави для застосування положень Закону №141-VIII, оскільки Слов`янська міська рада, Слов`янський міський голова та виконавчий комітет Слов`янської міської ради у повній мірі здійснювали покладені на них Конституцією і законами України повноваження, відсутній факт їх фактичного саморозпуску, самоусунення від виконання своїх повноважень та невиконання ними своїх повноважень. У свою чергу, неприйняття місцевого бюджету не може свідчити про протилежне. Вважає, що спірним Указом його як жителя територіальної громади позбавлено права на участь у вирішенні питань місцевого значення. За існування спірного Указу голова військово-цивільної адміністрації вирішує питання місцевого значення. Хоча такі дії і вчиняються ним відповідно до приписів закону, проте він не є представником громади і через це відсутній механізму впливу на прийняття ним цих рішень.
26.          Представник відповідача вимоги позову не визнав, висловив думку про їх безпідставність та необґрунтованість, просив суд відмовити у задоволенні позову повністю. Крім іншого наголосив, що неприйняття місцевого бюджету до квітня поточного року свідчить про невиконання органами місцевого самоврядування покладених на них законодавством повноважень. Таке порушення є самостійною та достатньою підставою для прийняття спірного Указу, оскільки всі заходи на місцевому рівні вичерпано та ситуація потребувала зовнішнього втручання.
Встановлені у справі обставини та зміст спірних правовідносин
27.          Голова Донецької обласної державної адміністрації та керівник Донецької обласної військово-цивільної адміністрації звернувся до Офісу Президента України із листом від 14 квітня 2021 року №0.1/11/773/0/2-21, у якому просив Президента України розглянути питання про утворення Слов`янської міської військово-цивільної адміністрації Краматорського району Донецької області. Указані вимоги обґрунтовувались загостренням ситуації на території Слов`янської міської територіальної громади Краматорського району Донецької області. 
28.           У листі повідомлено, що новообрана Слов`янська міська рада Краматорського району Донецької області не виконує повноваження, покладені на неї чинним законодавством України. З 15 грудня 2020 року (день набуття повноважень новообраною Слов`янською міською радою) відбулось п`ять сесій, на яких не були вирішені нагальні питання, а саме: не затверджено регламент міської ради; не обрано секретаря міської ради; не утворено виконавчий комітет міської ради та не затверджено його персональний склад; не затверджено структуру виконавчих органів новообраної міської ради; не прийнято рішення міської ради про затвердження бюджету територіальної громади на 2021 рік.
29.          Також голова Донецької ОДА зазначив, що загострення суспільно-політичної ситуації у Слов`янській міській територіальній громаді Краматорського району Донецької області спричинене протиправною бездіяльністю депутатів Слов`янської міської ради, блокуванням ними вирішення нагальних питань громади, систематичним інформаційним тиском, спрямованим на дискредитацію органів влади та органів місцевого самоврядування. Вказана ситуація, на думку голови Донецької ОДА, створює загрозу безпеці життєдіяльності населення та потребує вжиття передбачених законодавством тимчасових вимушених заходів, зокрема, прийняття Президентом України рішення про утворення Слов`янської міської військово-цивільної адміністрації Краматорського району Донецької області.
30.          Тотожна інформація щодо неналежного виконання Слов`янською міською радою та її виконавчим органом покладених на них Конституцією та законами України повноважень викладена у листі Краматорської районної державної адміністрації Донецької області від 7 квітня 2021 року № 124вх та у листі Слов`янської міської ради від 6 квітня 2021 року № 01.01-04я/1232.
31.          26 травня 2021 року Президент України Зеленський В.О. видав Указ №210/2021 «Про утворення військово-цивільної адміністрації».
32.          Цим Указом №210/2021 утворено Слов`янську міську військово-цивільну адміністрацію Краматорського району Донецької області; командувачу об`єднаних сил, голові Донецької обласної державної адміністрації постановлено здійснити відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» заходи, пов`язані з утворенням військово-цивільної адміністрації.
33.          Вважаючи цей Указ Президента України протиправним та таким, що порушує його права, позивачі звернулися з цим позовом до суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
34.          Відповідно до частини четвертої статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
35.          Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України визначено статтею 266 Кодексу адміністративного судочинства України.
36.          Згідно з частиною другою вказаної статті, такі адміністративні справи розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів.    
37.          Частина четверта зазначеної правової норми закріплює повноваження Верховного Суду за наслідками розгляду таких адміністративних справ.
38.          Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов?язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
39.          Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
40.          Відповідно до пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України, Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.
41.          Згідно з абзацом 3 пункту 31 статті 106 Конституції України, Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
42.          Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. При цьому, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
43.          Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).
44.          Згідно із пунктами 1, 3, 4, 5, 23 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження регламенту ради; утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; розгляд прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.
45.          Згідно із частинами першою та п`ятою статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
46.          Організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування визначає Закон України від 03 лютого 2015 року № 141-VIII «Про військово-цивільні адміністрації».
47.          Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону № 141-VIII для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.
48.          Військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі проведення антитерористичної операції) або у складі Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції.
49.          Згідно із частиною першою статті 3 Закону №141-VIII військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України. 
50.          У день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження: обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації області; районної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації району.
51.          Частиною другою статті 3 Закону № 141-VIII встановлено, що військово-цивільні адміністрації населених пунктів утворюються на території територіальних громад, сільські, селищні, міські ради яких та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання, а також у разі прийняття Центральною виборчою комісією рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування.
52.          Відповідно до статті 3 Закону України від 20 березня 2003 року №638-IV «Про боротьбу з тероризмом» (далі - Закон №638-IV) боротьба з тероризмом ґрунтується на принципах, зокрема, комплексного використання з цією метою правових, політичних, соціально-економічних, інформаційно-пропагандистських та інших можливостей; пріоритетності попереджувальних заходів; єдиноначальності в керівництві силами і засобами, що залучаються для проведення антитерористичних операцій; антитерористична операція може здійснюватися одночасно із відсіччю збройної агресії в порядку статті 51 Статуту Організації Об`єднаних Націй та/або в умовах запровадження воєнного чи надзвичайного стану відповідно до Конституції України та законодавства України, а також інших.
53.          Статтею 1 Закону України від 2 вересня 2014 року №1669-VII «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» (далі - Закон №1669-VII) передбачено, що територія проведення антитерористичної операції - територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14 квітня 2014 року № 405/2014.
54.          Особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях визначає Закон України від 18 січня 2018 року № 2268-VIII «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» (далі - Закон №2268-VIII), який набрав чинності 24 лютого 2018 року.
Оцінка доводів учасників справи та висновки Верховного Суду
55.          У поданому до суду позові позивачі зазначають, що Президент України як суб`єкт владних повноважень протиправно видав спірний Указ, оскільки передбачені законом підстави для цього у спірних правовідносинах були відсутні і такий Указ порушує їх права як жителів територіальної громади брати участь у місцевому самоврядуванні.
Надаючи оцінку вказаним доводам позивачів, Суд зазначає наступне.
56.          Згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
57.          Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
58.          Верховний Суд приходить до висновку про те, що відповідачем доведена законність Указу №210/2021 з огляду на таке.
59.          Приписами статей 102, 106 Конституції України визначено, зокрема, що Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, є Верховним Головнокомандувачем Збройних сил України та здійснює керівництво у сферах національної безпеки і оборони держави.
60.          При цьому, доводи позивачів про те, що Указ №210/2021 видано усупереч правил статей 102, 106 Конституції України є безпідставними, оскільки на виконання вказаних статей Конституції України Законом №141-VIII Президенту України у разі потреби надано право приймати рішення про утворення військово-цивільних адміністрацій як тимчасово вимушений захід з елементами військової організації управління. 
61.          З урахуванням вказаного Верховний Суд зазначає, що повноваження Глави держави стосовно створення військово-цивільних адміністрацій є дискреційними, що надає йому можливість на власний розсуд визначити наявність чи відсутність потреби для створення такої адміністрації. Вказане повноваження надане Президенту України для виконання, перш за все, керівництва у сферах національної безпеки та оборони держави.
62.          Додатком до Рекомендації № Р(80)2 Комітету Міністрів Ради Європи визначено поняття дискреційного повноваження як повноваження, що його адміністративний орган влади, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду. Тобто коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає кращим/доцільнішим за певних обставин.
63.          Таким чином, дискреційні повноваження не є безмежними, вони лише надають суб`єкту владних повноважень можливість обирати один із декількох варіантів,  передбачених чинним законодавством. 
64.          У спірному випадку утворення військово-цивільної організації можливе на визначених законодавцем територіях та за наявності відповідних законних підстав.
65.          Частиною другою статті 1 Закону №1669-VII визначено, що територія проведення антитерористичної операції - це територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14 квітня 2014 року № 405/2014.
66.          02 грудня 2015 року Кабінет Міністрів України Розпорядженням № 1275-р затвердив перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, до якого входить і місто Слов`янськ у Краматорському районі Донецької області.
67.          24 лютого 2018 року набрав чинності Закон України від 18 січня 2018 року №2268-VIII «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях», яким, зокрема, запроваджено здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях під керівництвом Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України.
68.          30 квітня 2018 року Президент України Указом № 116 увів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року «Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях».
69.          Цього ж дня Президент України підписав наказ Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України «Про початок операції Об`єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей». Згідно із цим наказом з     14 години 30 квітня 2018 року розпочато операцію Об`єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей. Відтак антитерористична операція під керівництвом Антитерористичного центру при Службі безпеки України припинена.
70.          Аналіз указаних нормативно-правових актів свідчить про те, що у зв`язку з прийняттям Закону № 2268-VIII створена нова правова основа для вирішення завдання з відсічі ворожій агресії на території Донецької та Луганської областей, унаслідок чого фактично було переформатовано антитерористичну операцію в операцію Об`єднаних сил з передачею управління від Служби безпеки України до Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України.
71.          Отже, на території Донецької та Луганської областей продовжено особливий режим, на який поширюється дія Закону № 141-VIII.
72.          Аналогічний правовий висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі №9901/246/20 та від 21 квітня 2021 року у справі №9901/263/20.
73.          З огляду на викладене Верховний Суд резюмує, що положення Закону № 141-VIII поширюються на територію міста Слов`янська.
74.          Частиною другою статті 3 Закону № 141-VIII як одну із підстав для утворення військово-цивільної адміністрації визначено не здійснення сільськими, селищними або міськими радами та/або їх виконавчими органами покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання.
75.          Судом встановлено, що підставами для прийняття оскаржуваного Указу стала інформація, викладена у листах Донецької обласної військово-цивільної адміністрації від 14 квітня 2021 року №0.1/11/773/0/2-21, Краматорської районної державної адміністрації Донецької області від 07 квітня 2021 року №124вх, Слов`янської міської ради від 06 квітня 2021 року №01.01-04я/1232.
76.          Із указаних листів вбачається, що підставами для ініціювання розгляду питання про утворення Слов`янської міської військово-цивільної адміністрації Краматорського району Донецької області були наступні порушення Слов`янської міської ради:
- порушення пункту 1 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР (не затвердження регламент міської ради);
- порушення пункту 4 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР (не обрано секретаря міської ради);
- порушення пункту 3 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР (не утворено виконавчий комітет міської ради та не затверджено його персональний склад);
- порушення пункту 5 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР (не затверджено структуру виконавчих органів новообраної міської ради);
- порушення пункту 23 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР та частини другої статті 77 Бюджетного кодексу України (не прийнято рішення міської ради про затвердження бюджету територіальної громади на 2021 рік).
77.          Отже, з дня набуття повноважень новообраною Слов`янською міською радою            (з 15 грудня 2020 року) не вирішено нагальних питань, які забезпечують стале функціонування міської ради, її виконавчих органів, об`єктів інфраструктури, соціальної та бюджетної сфери. 
78.          Доводи позивачів у позовній заяві, а також позивача ОСОБА_1 у судовому засіданні щодо належного функціонування органів місцевого самоврядування у м. Слов`янську з посиланням на низку прийнятих Слов`янською міською радою рішень Суд оцінює критично, оскільки ці рішення не мали стратегічного характеру та не вирішували нагальних потреб територіальної громади.
79.          Враховуючи встановлені обставини та надані сторонами докази, Верховний Суд приходить до висновку про фактичне не виконання Слов`янською міською радою Донецької області покладених на неї чинним законодавством України повноважень.
80.          У свою чергу, нездійснення сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами покладених на них Конституцією України та законами України повноважень може призвести до порушення реальної здатності територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, порушивши також безпеку життєдіяльності населення територіальної громади.
81.          Верховний Суд вважає необґрунтованими доводи позивачів, викладені у позовній заяві щодо порушення спірним Указом їх права на місцеве самоврядування як членів територіальної громади, передбаченого статтею 160 Конституції України та Європейською хартією місцевого самоврядування. Відповідно до приписів Закону №141-VIII утворення за рішенням Президента України військово-цивільної адміністрації є тимчасовим заходом, спрямованим на стабілізацію ситуації в населеному пункті, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, захисту прав та охоронюваних законом інтересів громадян, що проживають на цій території. Вказані заходи відносяться до заходів безпеки і не мають на меті змінити чи скасувати конституційно закріплене право громадян на місцеве самоврядування.
82.          Вказаний правовий висновок викладено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 31 березня 2021 року у справі №9901/246/20, а також Верховним Судом у постанові від 18 жовтня 2021 року у справі №9901/253/21.
83.          Отже, зважаючи на статус і призначення військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення у певному районі (районах), враховуючи, що саме Президент України є гарантом безпеки та незалежності держави, то законодавцем саме на виконання норм статей 102, 106 Основного Закону визначено право Президента України у разі потреби приймати рішення про утворення тимчасових державних органів.
84.          З огляду на це, а також у зв`язку із нездійсненням міською радою міста Слов`янська Донецької області та її виконавчими органами покладених на них Конституцією України та законами України повноважень та зважаючи, що місто Слов`янськ розташоване у зоні, на яку поширюється дія Закону № 141-VIII, Верховний Суд вважає, що  Президент України у порядку, передбаченому чинним законодавством, задля нормалізації життєдіяльності населення у спірних правовідносинах мав повноваження на прийняття рішення щодо утворення у місті Слов`янську військово-цивільної  адміністрації на підставі Закону № 141-VIII.
85.          Враховуючи викладене та з огляду на встановлені в цій справі обставини, правове регулювання спірних правовідносин, оцінивши належність, допустимість, достовірність зібраних у справі доказів як кожного окремо, так і їх достатність і взаємний зв`язок у сукупності, зваживши всі аргументи та доводи учасників справи, Верховний Суд дійшов висновку про те, що Указ №210/2021 прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством, він відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, а тому є правомірним та не підлягає скасуванню судом, у зв`язку з чим позов є таким, що не підлягає задоволенню.
Судові витрати
За правилами статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України понесені позивачем витрати у виді сплаченого судового збору за звернення з цим позовом до суду відшкодуванню не підлягають.
Керуючись статтями 241-243, 246, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ВИРІШИВ:
1.          У задоволенні позову ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_5 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним Указу від 26 травня 2021 року №210/2021 «Про утворення військово-цивільної адміністрації» відмовити повністю.
Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складене та підписане 28 жовтня 2021 року.

Головуючий суддя                                                                                   О.А. Губська

Судді                                                                                                           М.В. Білак

                                                                                                       В.Е. Мацедонська

                                                                                                     А.Г. Загороднюк

                                                                                                     О.В. Калашнікова