ПОСТАНОВА
Іменем України

18 листопада 2021 року 
Київ
справа №817/965/17
адміністративне провадження № К/9901/53570/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Державної служби геології та надр України до Приватного акціонерного товариства «Мапо» про припинення права користування надрами, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Рівненського окружного адміністративного суду у складі судді Дорошенко Н.О. від 14.12.2017 та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Охрімчук І.Г., Капустинського М.М., Моніча Б.С. від 16.05.2018,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У червні 2017 року Державна служба геології та надр України (далі у тексті цієї постанови також Держгеонадра, позивач) звернулася з позовом до Приватного акціонерного товариства «Мапо» (далі у тексті цієї постанови також ПрАТ «Мапо», Товариство, відповідач), у якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу від 13.01.2011 №5341 (далі також спірний спеціальний дозвіл).
2.          У позові наводились аргументи про те, що відповідачу надано спеціальний дозвіл на користування надрами від 13.01.2011 №5341 з видобування габро, придатного для виробництва блоків та облицювальних виробів з них, відходи придатні для виробництва щебеню будівельного. При цьому, посадовими особами Центрального міжрегіонального територіального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України проведено планову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування ПАТ «Мапо», за наслідками якої складено Акт №06-05/25/2016-23/п (75) від 06.04.2016, яким встановлено порушення ПрАТ «Мапо» вимог законодавства у сфері надрокористування. Позивач стверджував, що Державна служба геології та надр України неодноразово надавала надрокористувачу строк для усунення порушень та повідомлення про усунення порушень надрокористування, проте надрокористувач жодних пояснень на вимогу позивача не надав. В подальшому, з підстав порушення надрокористувачем умов користування надрами, позивачем зупинено дію спеціального дозволу відповідача та надано строк для усунення порушень. У строк, встановлений позивачем, відповідач порушень не усунув. Позивач вважав, що має місце порушення вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр та відсутня згода користувача, а тому просив припинити таке право у судовому порядку.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.          Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 14.12.2017, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2018, у задоволенні позову відмовлено.
4.          Ухвалюючи таке судові рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що при проведенні перевірки ПрАТ «Мапо» основними порушеннями надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища було невиконання у строки, передбачені Програмою робіт з видобування габро, таких робіт: складання проекту на розробку і рекультивацію родовища;     підготовка родовища до розробки; початок видобування в І кварталі 2013 року, вихід на проектну потужність кар`єру в ІІІ кварталі 2013 року; надрокористувач не приступив до розробки Броніславського родовища габро з моменту отримання спеціального дозволу.
5.          Разом з тим, суди попередніх інстанцій відзначали, що можливість виконання відповідачем зазначених видів робіт безпосередньо пов`язана з оформленням у встановленому порядку проекту землеустрою земельної ділянки в оренду для розміщення кар`єру та виробничих будівель і споруд, передумовою затвердження якого є затвердження детального плану території, на якій розташована відповідна земельна ділянка. При цьому, розроблення та затвердження такого детального плану території віднесене законом до компетенції відповідного органу місцевого самоврядування або районної державної адміністрації (залежно від місцезнаходження земельної ділянки). Суб`єкт господарювання відповідними повноваженнями не наділений.
6.          З огляду на наведене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідачем вжито необхідних заходів для затвердження проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки для користування надрами, проте зволікання із виготовленням детального плану території, з незалежних від відповідача причин, унеможливлює здійснення ним господарської діяльності, спрямованої на виконання Програми робіт з видобування габро відповідно до умов Дозволу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.          Не погоджуючись з вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а позовні вимоги задовольнити.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною службою геології та надр України ПрАТ «Мапо» видано спеціальний дозвіл на користування надрами від 13.01.2011 №5341 з метою видобування габро, придатного для виробництва блоків та облицювальних виробів з них, відходи придатні для виробництва щебеню будівельного на Броніславському родовищі у Березнівському районі Рівненської області строком дії 20 років. 
9.          Між Державною службою геології та надр України та ПрАТ «Мапо» укладено Угоду про умови користування надрами з метою видобування габро від 09.04.2012 №5341 з Програмою робіт з видобування корисних копалин Броніславського родовища габро, що є додатками до спеціального дозволу.
10.          Суд встановив, що на підставі наказів Держгеонадр від 21.03.2016 №92, від 21.03.2016 №93 та направлення від 01.04.2016 №441-14/06 уповноваженими особами Держгеонадр 06.04.2016 проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин надрокористувача ПрАТ «Мапо».
11.          Результати перевірки оформлені актом №06-05/25/2016-23/п (75) від 06.04.2016, яким виявлено порушення:
не виконується пункт 3 програми видобування габро з Броніславського родовища, що є додатком №2 до Угоди від 09.04.2012 №5341 (далі - програма видобування габро) в частині «складання проекту на розробку і рекультивацію родовища. ОВНС» термін виконання ІІ кв. 2012 р.;
не виконується пункт 5 програми видобування габро в частині «підготовки матеріалів для отримання акту надання гірничого відводу і отримання його в установленому порядку» термін виконання ІV кв. 2012 р.;
не виконується пункт 6 Програми видобування габро в частині «підготовка родовища до розробки» термін виконання І квартал 2013 р.;
не виконується пункт 7 Програми видобування габро в частині «початок видобування 4,9 тис. м3» термін виконання І кв. 2013 р.;
не виконується пункт 8 Програми видобування габро в частині «вихід на проектну потужність у кар`єру 9,8 тис. м3» термін виконання ІІІ кв. 2013 р.;
не представлений лист Державного управління охорони навколишнього середовища в Рівненській області /лист від 04.06.2007 №1303/03-06, екологічна картка/;
не представлений лист Держгірпромнагляду від 10.08.2007 №01/04-07.12/5574;
надрокористувач не приступив до розробки Броніславського родовища габро з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами №5341 від 13.01.2011;
не внесені зміни до спеціального дозволу на користування надрами від 13.01.2011 №5341 в частині особливих умов (пункт 6) спеціального дозволу на підставі відміни виконання абзацу третього пункту 26 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.
12.          Пояснення, зауваження або заперечення щодо проведеної перевірки надрокористувачем до акта перевірки не вносились.
13.           07.04.2016 Держгеонадра видано припис №456-14/06, згідно з яким запропоновано ПрАТ «Мапо» у строк до 10.05.2016 усунути виявлені контролюючим органом порушення законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.
14.          У зв`язку з ненаданням матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування щодо виконання припису від 07.04.2016 №456-14/06, Держгеонадра внесло подання від 27.05.2016 №675-14/06 щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 13.01.2011 №5341 у зв`язку з невиконанням ПрАТ «Мапо» у встановлений строк приписів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування.
15.          Наказом Держгеонадр від 16.08.2016 №255, з урахуванням змін, внесених наказом від 25.10.2016 №380, відповідачу зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 13.01.2011 №5341, про що проінформовано надрокористувача, надано 30 календарних днів для надання пояснень щодо причин припинення робіт, передбачених Дозволом, та додатково надано 30 календарних днів для усунення порушень.
16.          У зв`язку з не усуненням причин зупинення дії спеціального дозволу Держгеонадра листом № 6818/13/14-17 від 27.03.2017 звернулось до ПрАТ «Мапо» щодо надання згоди на припинення права користування надрами.
17.          Відповідна згода надрокористувачем надана не була, у зв`язку з чим позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом про анулювання дозволу №5341 від 13.01.2011 на підставі  статті 26 Кодексу України про надра  та пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
18.          В обґрунтуванні вимог касаційної скарги Держгеонадра зазначає що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, зокрема, частину першу статті 12 Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», статтю 26 Кодексу України про надра та пункт 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, а також не надано належної правової оцінки обставинам у справі.
19.          Скаржник вважає, що оскільки відповідачем допущено порушення законодавства у сфері надрокористування і такі порушення не були усунені, то за таких обставин наявні підстави для анулювання спірного спеціального дозволу, передбачені пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра та пунктом 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
20.          Держгеонадра звертає увагу й на те, що суди попередніх інстанцій визнали факт наявності порушень законодавства у сфері надрокористування і їх неусунення на підставі відповідних приписів, що тягне за собою правовий наслідок у вигляді припинення права надрокористування шляхом анулювання спірного спеціального дозволу. 
21.          Визнання ж поважними причин, які зумовили допущення Товариством виявлених перевіркою порушень і їх неусунення, за відсутності у законодавстві визначення критеріїв їх поважності/неповажності, на думку позивача, не може нівелювати наслідки невиконання надрокористувачем умов користування надрами, передбачених спеціальним дозволом та порушення ним законодавства у сфері надрокористування.
22.          У відзиві на касаційну скаргу Товариство наполягає, що оскаржувані судові рішення є законними, а наведені позивачем доводи є необґрунтованими і не зумовлюють її задоволення. У зв`язку з цим відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги з підстав, викладених у запереченнях на позовну заяву та відзиві на апеляційну скаргу, які були подані ним до судів попередніх інстанцій.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23.          Розглядаючи цю справу, суди попередніх інстанцій виходили з правової регламентації, неведеної у Кодексі України про надра, прийнятим відповідно до норм цього Кодексу Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, Земельному кодексі України та Законі України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин.
24.          Так, відповідно до статті 2 Кодексу України про надра завданням Кодексу України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
25.          Частиною першою статті 4 Кодексу України про надра визначено, що надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування.
26.          Згідно з частиною першою     статті 13 Кодексу України про надра, користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
27.          Абзацом першим частини першої статті 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються     у користування для геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.
28.          Частиною другою статті 16 Кодексу України про надра визначено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
29.          Процедуру надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони визначає Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами.
30.          Пунктом 10 вищезазначеного Порядку передбачено, що невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.
31.          Частинами другою статті 24 Кодексу України про надра визначені наступні обов`язки користувачів надр:
1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;
2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;
3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;
4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;
4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;
5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
32.          Частиною третьою цієї ж статті Кодексу України про надра встановлено, що права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою.
33.          За змістом частини першої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 
1) якщо відпала потреба у користуванні надрами;
2) закінчення встановленого строку користування надрами; 
3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 
4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 
5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 
6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 
7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
34.          Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку (частина друга статті 26 Кодексу України про надра).
35.          Відповідно до частини третьої статті 26 Кодексу України про надра законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.
36.          Згідно з пунктом 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
37.          Абзацами п`ятим - восьмим статті 4-1 Закону України від 06.09.2005 №2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» встановлено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:
1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;
2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.
38.          За приписами частин першої, другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється в судовому порядку у випадках: 
користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 
використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 
якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами.
39.          Відповідно до пункту четвертого статті 66 Земельного кодексу України надання земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, проводиться після оформлення в установленому порядку прав користування надрами.
40.          Частиною третьою статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.
41.          Згідно зі статтею 19 цього ж Закону детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів. Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації (частина друга).
На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території (частина третя).
Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання (частина восьма).
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
42.          Питання щодо застосування пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, статті 26 Кодексу України про надра, у її взаємозв`язку із нормами Закону України від 06.09.2005 №2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», вже вирішувалось касаційним судом, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №812/1735/17, від 06.11.2018 у справі №812/828/15 та у справі №805/4098/17-а, від 02.10.2019 у справі №804/215/18.
43.          У зазначених судових рішеннях Верховним Судом сформовано висновок щодо застосування вищевказаних норм матеріального права, відповідно до якого анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу, що є підставою, передбаченою пунктом 5 статті 26 Кодексу України про надра.
44.          У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що ПрАТ «Мапо», в порушення вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування надрами №5341 від 13.01.2011 та Угодою про умови користування надрами з метою видобування габро від 09.04.2012 №5341, яка є його невід`ємною частиною, не виконало Програми робіт з видобування корисних копалин Броніславського родовища габро (є додатком до спеціального дозволу) і упродовж більш ніж п`яти років з моменту отримання цього дозволу і, відповідно, виникнення у Товариства прав та обов`язків надрокористувача, не приступило до розробки вказаного родовища.
45.          У зв`язку з вищевикладеним, Держгеонадра складено припис відносно позивача, в якому у строк до 10.05.2016 пропонувалось усунути виявлені контролюючим органом порушення законодавства у сфері надрокористування й подати відповідні документи, які підтверджують факт усунення порушень.
46.          В подальшому, у зв`язку з невиконанням ПрАТ «Мапо» у встановлений строк приписів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування наказом Держгеонадр від 16.08.2016 №255, з урахуванням змін, внесених наказом від 25.10.2016 №380, відповідачу зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 13.01.2011 №5341, про що проінформовано надрокористувача, а також надано 30 календарних днів для надання пояснень щодо причин припинення робіт, передбачених Дозволом, та додатково надано 30 календарних днів для усунення порушень.
47.          Загалом же, з часу складання припису від 07.04.2016 про усунення ПрАТ «Мапо» порушень законодавства у сфері надрокористування і до моменту порушення позивачем питання про припинення права цього Товариства на користування надрами (лист Держгеонадра № 6818/13/14-17 від 27.03.2017 щодо надання згоди ПрАТ «Мапо» на припинення права користування надрами), минув майже рік, у зв`язку з чим колегія суддів констатує, що відповідачу було надано достатнього часу для усунення вищевказаних порушень.
48.          Однак, як підтверджується обставинами справи, установленими її судовим розглядом у судах попередніх інстанцій, ПрАТ «Мапо» не було усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу, й не надано згоду на припинення права користування надрами, з огляду на що Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги стосовно наявності у даному конкретному випадку передбачених законом підстав для припинення права Товариства на користування надрами у судовому порядку.
49.          Колегія суддів не може погодитись із висновками судів попередніх інстанцій про те, що невиконання робіт, передбачених Програмою робіт з видобування корисних копалин Броніславського родовища габро, а також неможливість здійснення розробки вказаного родовища, пов`язані з наявністю об`єктивних і незалежних від Товариства, тобто поважних, обставин.
50.          Такими обставинами, згідно з висновками судів попередніх інстанцій, є відсутність затвердженого проекту землеустрою щодо відведення Товариству відповідної земельної ділянки в оренду під кар`єр та розміщення основних, підсобних і допоміжних будівель, пов`язаних з користуванням надрами родовища на термін дії спірного спецдозволу, у зв`язку з відсутністю детального плану території Яцьковицької сільської ради, який не розроблений з огляду на відсутність коштів у Яцьковицької сільської ради, передбачених на ці потреби.
51.          Надаючи оцінку вищевказаним висновкам судів попередніх інстанцій, колегія суддів зазначає таке.
52.          За змістом абзацу другого частини другої, абзацу другого частини восьмої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації. Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.
53.          Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях (далі - містобудівна документація) визначає Порядок розроблення містобудівної документації, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 20.12.2011 за № 1468/20206.
54.          За правилами пункту 4.2 розділу IV вищезгаданого Порядку рішення про розроблення детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, або внесення змін до нього приймає відповідна районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
55.          Замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, - районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (пункт 4.3 розділу IV Порядку розроблення містобудівної документації).
56.          Згідно з приписами пункту 4.4 розділу IV Порядку розроблення містобудівної документації замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні та внесення змін до неї визначає джерела фінансування розроблення містобудівної документації та організовує її розроблення.
57.          Детальний план території, розташованої за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями (абзац другий пункту 4.12 розділу IV Порядку розроблення містобудівної документації).
58.          При цьому, частиною третьою статті 10 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що фінансування робіт з розроблення необхідної проектної документації, планування та забудови окремих земельних ділянок, на яких їх власники або користувачі мають намір здійснити нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт об`єктів будівництва (далі - будівництво), та внесення відповідної інформації до містобудівного кадастру здійснюється за рахунок коштів таких осіб або інших джерел, не заборонених законом.
59.          Положення вищевикладених норм законодавства засвідчують, що розроблення і затвердження детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної (у передбачених законом випадках - обласної) державної адміністрації, у тому числі, за рахунок коштів власників або користувачів окремих земельних ділянок, на яких останні мають намір здійснити нове будівництво.
60.          Судовим розглядом цієї справи встановлено, що земельні ділянки, зокрема, площею 1,3 га, на якій Товариством планувалось розміщення (будівництво) основних будівель (адміністративно-побутове приміщення, майстерня, котельня), розташовувались за межами села Яцьковичі ур. Броніславка на території Яцьковицької сільської ради Березнівського району.
61.          Однак, як вбачається з встановлених судами обставин цієї справи, ПрАТ «Мапо» не зверталось до відповідної районної чи обласної державної адміністрації щодо питання розроблення детального плану окремих земельних ділянок, які розташовані за межами населених пунктів та на яких Товариство мало намір провадити свою господарську діяльність із видобування корисних копалин, у тому числі, з розміщенням відповідних будівель і споруд (адміністративно-побутове приміщення, майстерня, котельня). Питання щодо визначення джерел фінансування таких робіт також не вирішувалось. 
62.          При цьому, колегія суддів підкреслює, що відповідно до закону замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні, у тому числі детального плану території, організовує її розроблення, тоді як фінансування пов`язаних із цим землевпорядних робіт може здійснюватися не лише за кошти державного або місцевого бюджету, а й за рахунок коштів осіб, зацікавлених у здійсненні будівництва на окремих земельних ділянках, або інших джерел, не заборонених законом.
63.          За таких обставин, посилання відповідача на відсутність у Яцьковицької сільської ради коштів, передбачених для розроблення детального плану території, як на поважні причини невиконання вимог спірного спеціального дозволу, Угоди про умови користування надрами з метою видобування габро, Програми робіт з видобування корисних копалин Броніславського родовища габро і неможливості усунення порушень законодавства у сфері надрокористування, які зумовили зупинення дії дозволу, не може бути взято до уваги.
64.          Висновки ж судів попередніх інстанцій щодо наявності поважних причин, які перешкодили Товариству приступити до користування надрами упродовж п`яти років з дня видачі йому спірного дозволу та усунути порушення законодавства, які зумовили зупинення дії такого дозволу, не ґрунтуються на правильному застосування норм матеріального права і не враховують усіх обставин справи, встановлених її судовим розглядом.
65.          Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів констатує, що суди першої та апеляційної інстанції дійшли помилкових висновків про наявність підстав для відмови у задоволенні цього позову і ухвалили судові рішення, які не відповідають закону.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
66.          З урахуванням вищенаведеного, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права й не врахували фактичних обставин справи, у зв`язку з чим, відмовляючи у задоволенні цього позову, ухвалили судові рішення, які не відповідають закону, а тому підлягають скасуванню з прийняттям нового судового рішення.
67.          За правилами пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
68.          Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (частина перша статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України).
69.          За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги та ухвалення нового судового рішення про задоволення позову.
70.          Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 14.12.2017 та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2018 скасувати.
Ухвалити нове судове рішення, яким позов Державної служби геології та надр України до Приватного акціонерного товариства «Мапо» про припинення права користування надрами задовольнити.
Припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу від 13.01.2011 №5341, виданого Приватному акціонерному товариству «Мапо» на користування надрами з метою видобування габро, придатного для виробництва блоків та облицювальних виробів з них, відходи придатні для виробництва щебеню будівельного на Броніславському родовищі у Березнівському районі Рівненської області строком дії 20 років.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                      Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    Я.О. Берназюк

                                                                                          І.В. Желєзний