ОКРЕМА УХВАЛА

23 листопада 2021 року 
Київ
справа №420/6285/20
адміністративне провадження №К/9901/19675/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М.,
за участю секретаря судового засідання: Грабовської Т.О.,
представника позивача Деменчук Д.А.,
представника відповідача Оришака С.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №   420/6285/20
за позовом  ОСОБА_1 
до Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради Одеської області в особі начальника управління Оришака Сергія Миколайовича, 
треті особи - виконавчий комітет Южненської міської ради Одеської області, Южненське комунальне підприємство «Муніципальна варта» Южненської міської ради Одеської області, 
про визнання протиправним та скасування рішення 
за касаційною скаргою Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради Одеської області в особі начальника управління Оришака Сергія Миколайовича 
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року,
У С Т А Н О В И В:
У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Управління архітектури та містобудування Южненської міської ради Одеської області в особі начальника управління Оришака Сергія Миколайовича (далі - Управління архітектури та містобудування Южненської МР, відповідач), треті особи: виконавчий комітет Южненської міської ради Одеської області (далі - виконком Южненської МР, третя особа 1), Южненське комунальне підприємство «Муніципальна варта» Южненської міської ради Одеської області (далі - КП «Муніципальна варта», третя особа 2), у якій просила: визнати протиправним та скасувати рішення начальника Управління архітектури та містобудування Южненської МР Оришака Сергія Миколайовича про анулювання паспорту прив`язки фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 за № 25/21-02-11 від 9 липня 2018 року.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2020 року в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено. 
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що ФОП ОСОБА_1 фактично було самовільно встановлено ТС, чим недотриманого вимоги наданого паспорта прив`язки, що стало підставою для його подальшого анулювання на підставі Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 21 жовтня 2011 року № 244 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22 листопада 2011 року за № 1330/20068 (далі - Порядок № 244).
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2020 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково: визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування Южненської МР в особі начальника управління Оришака С.М. щодо анулювання паспорту прив`язки № 25/21-02-11 від 9 липня 2018 року, виданого ФОП ОСОБА_1 .
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив із того, що жодного рішення щодо анулювання паспорту прив`язки групи ТС № 25/21-02-11 від 9 липня 2018 року, виданого ФОП ОСОБА_1 , відповідачем у встановлений нормами чинного законодавства спосіб прийнято не було. 
28 травня 2021 року Управління архітектури та містобудування Южненської МР звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2020 року.
Основним доводом касаційної скарги є те, що у положеннях статті 2, частини першої статті 10, частини першої статті 16, частини першої статті 18, статті 25, пунктів 24, 34, 44 частини першої статті 26, частини першої, десятої, одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини третьої статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статей 2, 5, частини першої статті 10, пункту 1 частини першої статті 13, частини четвертої статті 20, частини першої статті 34 Закону України «Про благоустрій населених пунктів, а також підпунктів 1.4, 2.1-2.4, 2.6-2.13, 2.15-2.23, 2.27, 2.30-2.33 Порядку № 244 не визначено вимоги до форми рішення, яким може бути анульовано паспорт прив`язки.
Під час розгляду справи, колегія суддів дійшла висновку про необхідність постановлення окремої ухвали, виходячи з наступного.
Частиною третьою статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до   Закону України «Про благоустрій населених пунктів».
Відповідно до частини четвертої цієї ж статті розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Згідно зі статтею 2 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» благоустрій населених пунктів передбачає: 1) розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об`єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об`єктів; 2)   організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об`єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення; 3) створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.
Відповідно до статті 5 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснює, зокрема центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
Частиною першою статті 7 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, у сфері благоустрою населених пунктів, належить:
1) забезпечення формування державної політики у сфері благоустрою населених пунктів;
2) здійснення координації діяльності місцевих органів виконавчої влади у цій сфері;
3) забезпечення в межах своїх повноважень розроблення державних і регіональних програм благоустрою населених пунктів;
4) розроблення в установленому законом порядку норм і правил у цій сфері;
5) здійснення в межах своїх повноважень нормативно-методичного забезпечення у цій сфері.
На виконання частини четвертої статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (яке відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2019 року №   829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» перейменоване на Міністерство розвитку громад та територій України) наказом від 21 жовтня 2011 року № 244 затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.
Пунктами 2.26, 2.28 та 2.29 цього Порядку визначено підстави анулювання паспорту прив`язки тимчасової споруди, підстави для відновлення дії паспорта прив`язки тимчасової споруди, а також передбачено, що у разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив`язки тимчасової споруди, самовільного встановлення тимчасової споруди така тимчасова споруда підлягає демонтажу.
Водночас Порядком № 244 не визначено форми, у якій уповноважений орган ухвалює рішення про анулювання паспорту прив`язки тимчасової споруди, а також не урегульовано процедуру, за наслідками якої паспорт прив`язки може бути анульовано. 
Така ситуація не відповідає принципу належного урядування (ефективного врядування), створює ситуацію невизначеності як для відповідних суб`єктів господарювання, так і суб`єктів владних повноважень на конкретній території, а також призводить до численних судових спорів (зокрема, Верховним Судом вже було розглянуто справи № № 712/16025/13-а, 405/1317/15-а, 373/2346/16-а, 296/634/16-а, 420/6255/18, 1140/3326/18, 1140/2872/18, 757/7315/16-а, у яких суб`єкт владних повноважень приймав рішення про анулювання паспорту прив`язки на розміщення тимчасових споруд, керуючись Порядком № 244, у різних формах та у результаті неоднакової процедури).
Колегія суддів враховує, що розкриваючи зміст принципу належного урядування, Конституційний Суд України у Рішенні від 5 червня 2019 року №   3-р(I)/2019 наголосив, що держава зобов`язана не тільки утримуватися від порушень чи непропорційних обмежень конституційних прав, а й уживати належних заходів для забезпечення можливості їх повної реалізації кожною особою, яка перебуває під її юрисдикцією. Із цією метою законодавець та інші органи публічної влади повинні запроваджувати таке юридичне регулювання, що має відповідати конституційним нормам і принципам та створювати механізми для ефективного захисту конституційних прав і свобод.
Тому одним із важливих елементів принципу належного урядування є юридична визначеність та «якість» закону, що покладає на державу обов`язок приймати такі закони, які відповідають Конституції України та спрямовані на найбільш ефективний захист прав і свобод особи.
Відповідно до сталої практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) (пункт 85   рішення у справі «Шалімов проти України» (Shalimov v. Ukraine), заява № 20808/02) такий критерій як «якість закону» вимагає, щоб він був доступним для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе, та відповідав принципові верховенства права (рішення у справах «Круслен проти Франції» (Kruslin v. France), № 11801/85, пункт 27; «Ювіг проти Франції» (Huvig v. France), № 42921/09, п. 26).
У Доповіді Венеціанської комісії № 512/2009 «Про верховенство права» (the Rule of Law), яка прийнята на 86-й пленарній сесії 25-26 березня 2011 року, розкриваючи поняття «юридична визначеність» (legal certainty), наголошується на тому, що принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права, а також і для плідності бізнесової діяльності, з тим щоб генерувати розвиток та економічний поступ; аби досягти цієї довіри, держава повинна зробити текст закону (the law) легко доступним; вона також зобов`язана дотримуватись законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю; передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед (до його застосування) та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (пункт 44).
Отже, поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.
Правовим підґрунтями для практичної реалізації принципу належного урядування є стаття 2 КАС України, яка визначає критерії, яким мають відповідати дії (бездіяльність) та рішення суб`єкта владних повноважень, зокрема, такі рішення (дії або бездіяльність) вважаються правомірними, якщо вони прийняті (вчинені): 1) на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією   та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3)   обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4)   безсторонньо (неупереджено); 5)   добросовісно; 6)   розсудливо; 7)   з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8)   пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи й цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. 
Без належного врегулювання питань, пов`язаних з процедурою анулювання паспорту прив`язки встановлення тимчасових споруд, адміністративні суди не мають достатньої можливості оцінити правомірність відповідних рішень, дій або бездіяльності суб`єктів владних повноважень. 
Таким чином, Міністерство розвитку громад та територій України недостатнім підзаконним регулюванням не забезпечило належне виконання покладеної на нього функції щодо розроблення в установленому законом порядку норм і правил у сфері благоустрою.
При цьому відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство розвитку громад та територій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 квітня 2014 року № 197 (зі змінами та доповненнями; далі - Положення), Мінрегіон є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику, державну політику у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою, державну житлову політику і політику у сфері благоустрою населених пунктів, державну політику у сфері житлово-комунального господарства, державну політику у сфері поводження з побутовими відходами, державну політику у сфері будівництва, містобудування, просторового планування територій та архітектури, державну політику у сфері технічного регулювання у будівництві, а також забезпечує формування державної політики у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у сфері контролю житлово-комунального господарства та у сфері забезпечення енергетичної ефективності будівель.
Згідно з пунктом 3 Положення до основних завдань Мінрегіону віднесено забезпечення формування та реалізація державної регіональної політики, державної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою, державної житлової політики і політики у сфері благоустрою населених пунктів, державної політики у сфері житлово-комунального господарства, державної політики у сфері поводження з побутовими відходами, державної політики у сфері будівництва, містобудування, просторового планування територій та архітектури, державної політики у сфері технічного регулювання у будівництві, зокрема щодо благоустрою населених пунктів.
Підпунктами 15 та 23 пункту 4 Положення визначено, що Мінрегіон відповідно до покладених на нього завдань затверджує порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності; порядки, стандарти, норми і правила у сфері житлово-комунального господарства, житлової політики, благоустрою населених пунктів.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду наголошує, що Міністерством розвитку громад та територій України протягом тривалого часу (з дати затвердженням наказом від 21 жовтня 2011 року № 244 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності) не вживалися достатні заходи, спрямовані на врегулювання питання щодо порядку анулювання паспорту прив`язки розміщення тимчасової споруди.
Така ситуація призвела до суттєвих порушень з боку органів, уповноважених здійснювати контроль за дотриманням благоустрою населених пунктів, пов`язаних з перевіркою дотримання порядку встановлення тимчасових споруд на території населеного пункту, здійснювати анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд, унаслідок чого порушено право відповідних суб`єктів господарювання, закріплене статтею 42 Конституції України, на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом, а також зумовило настання негативних для них наслідків у вигляді неправомірного втручання у це право.
При цьому Верховний Суд звертає увагу, що недостатня урегульованість питання анулювання паспорту прив`язки на розміщення тимчасової споруди, може призвести до неодноразового виникнення подібних ситуацій, численних порушень під час перевірки дотримання порядку розміщення тимчасових споруд та забезпечення благоустрою населених пунктів органами державної влади та місцевого самоврядування.
Згідно із частиною третьою статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час учинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Частинами першою, четвертою та п`ятою статті 249 КАС України встановлено, що суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд установлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання.
Отже, вирішення питання щодо наявності правових підстав для постановлення окремої ухвали здійснюється виключно з ініціативи суду, хоч повідомлена сторонами інформація може бути прийнята до уваги.
Аналогічний висновок зроблено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 22 вересня 2021 року у справі № 9901/144/21.
Аналіз положень статті 249 КАС України дає підстави для висновку, що окрема ухвала суду є процесуальним засобом необхідного належного реагування (судового впливу) на порушення законності, а також на причини та умови, що цьому сприяли, які виявлені ним саме під час судового розгляду. Постановлення такої ухвали є правом, а не обов`язком суду.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 7 лютого 2019 року у справі № 800/500/16 та ухвалі від 18 березня 2019 року у справі № 200/4900/17.
Зважаючи на виявлені під час розгляду цієї справи порушення законодавства, зумовлені недостатнім регулюванням Міністерством розвитку громад та територій України питань анулювання паспорту прив`язки встановлення тимчасових споруд, чисельність подібних справ, а також з огляду на характер причин та умов, що їм сприяли, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для постановлення у цьому випадку окремої ухвали.
Подібний підхід щодо застосування статті 249 КАС України міститься в окремій ухвалі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року у справі № 429/3281/13-а.
Керуючись статями 3, 243, 249 КАС України, Суд
УХВАЛИВ:
Довести до відома Міністерства розвитку громад та територій України про відсутність унормування у Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженому наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 21 жовтня 2011 року № 244 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22 листопада 2011 року за № 1330/20068, порядку прийняття та форми рішення про анулювання паспорту прив`язки тимчасової споруди.
Про вжиті заходи повідомити Верховний Суд не пізніше одного місяця після надходження окремої ухвали.
Окрема ухвала Верховного Суду є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          Я.О. Берназюк
Судді                                                                                                                     І.В. Желєзний
                                                                                                                 С.М. Чиркін