П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

01 жовтня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/3970/21	
Головуючий в 1 інстанції: Радчук А.А.
          
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача – Турецької І. О.,
суддів – Стас Л. В., Шеметенко Л. П.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу представника Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області – адвоката Мацка Володимира Володимировича на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року у справі за позовом Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області (правонаступник Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області) до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування п. п. 1, 2 вимоги

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У березні 2021 року Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області звернулась до суду першої інстанції з позовом до Південного офісу Держаудитслужби в якому просила визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2 вимоги №151520-14/1233-2021 від 05.03.2021 року щодо усунення виявлених порушень такого змісту:
-                    забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України (далі – КЗпПУ) на користь сільської ради шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування виплати заробітної плати з нарахуваннями, у загальній сумі 441,87 тис. грн. Врахувати право працівників відшкодувати заподіяну шкоду відповідно до ч. 5 ст. 130 КЗпПУ та право осіб, які безпідставно отримали вищезазначені виплати, добровільно відшкодувати кошти на підставі їх письмових заяв.
-                    провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо надмірно перерахованих сум єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та зарахувати, в рахунок майбутніх платежів, зайво сплачені кошти в сумі 94,64 тис. грн, відповідно до вимог пунктів 5, 6 Порядку зарахування у рахунок майбутніх платежів єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування або повернення надміру та/або помилково сплачених коштів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 16.01.2016 № 6, розділу V Порядку формування та подання страхувальниками звіту щодо сум нарахованого єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 14.04.2015 №435.

Позов обґрунтований тим, що спірні пункти вимоги органу державного фінансового контролю є безпідставними, оскільки, при нарахуванні матеріальної допомоги на оздоровлення, селищна рада діяла відповідно до ст.13 Закону України «Про оплату праці», якою встановлено, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України, в межах бюджетних асигнувань. За такого правового регулювання, позивач указує, що селищна рада, керувалася постановою Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» від 09.03.2006 р. №268 та виплачувала працівникам матеріальну допомогу на оздоровлення у розмірі середньомісячної заробітної плати.
У зв`язку з наведеним, позивач вважає помилковою позицію відповідача, що матеріальна допомога на оздоровлення виплачується у розмірі посадового окладу та, відповідно, є помилковим висновок Південного офісу Держаудитслужби про нанесення збитків селищній раді.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року, ухваленого за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні), у задоволенні позову Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції погодився з позицією Південного офісу Держаудитслужби, що при плануванні та виплаті матеріальної допомоги на оздоровлення позивач має дотримуватись вимог ч.5 ст.21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», яка регламентує, що посадовим особам місцевого самоврядування надається щорічна відпустка тривалістю 30 календарних днів, якщо законами України не передбачена триваліша відпустка, з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.
Відтак, суд першої інстанції вважав, що спірна вимога в частині її оскарження є правомірною та скасуванню не підлягає.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, представник Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області (правонаступник Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області) подав апеляційну скаргу в якій просить його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Мотивуючи свої доводи скаржник відтворює позицію, яка викладена ним у позовній заяві, вказуючи, що порушень вимог законодавства не допускав, а спірні пункти вимоги є протиправними та підлягають скасуванню.
Додатково автор апеляційної скарги зазначає про те, що спірні пункти вимоги носять для позивача обов`язковий характер, а тому впливають на його права та обов`язки.
Також скаржник вважає, що спірні пункти вимоги не можуть бути виконані тим способом, який визначив відповідач, навіть за умови, якщо має місце порушення закону, яке стало підставою для пред`явлення таких вимог.

Південний офіс Держаудитслужби, скориставшись правом подання відзиву на апеляційну скаргу, зазначає про законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, а тому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Відповідач, погоджуючись з позицією суду першої інстанції, вказує на те, що порушення щодо виплати матеріальної допомоги на оздоровлення в завищеному розмірі посадовим особам Затоківської селищної ради допущено внаслідок неправильного застосування нормативних актів, а також застосування тих нормативних актів, які втратили чинність.
Поряд з цим, відповідач, з посиланням на усталену практику Верховного Суду, зазначає про те, що збитки щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Судом апеляційної інстанції допущено заміну позивача – Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області її правонаступником – Кароліно-Бугазькою сільською радою Білгород-Дністровського району Одеської області.

Ураховуючи, що апеляційна скарга подана на рішення суду першої інстанції, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), суд апеляційної інстанції, відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, розглянув справу в порядку письмового провадження.

Фактичні обставини справи.

У період з 30.10.2020 року по 22.01.2020 року Південним офісом Держаудитслужби проведено ревізію селищного бюджету та фінансово-господарської діяльності Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області за період з 01.01.2018 року по 31.08.2020 року.
За результатами проведеної ревізії, 29.01.2021 року складено акт №08-11/03.
Серед іншого вказаною ревізією встановлено, що, в порушення статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», посадовим особам Затоківської селищної ради в період з 01.01.2018 року по 31.08.2018 року проводилося нарахування виплати матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, тоді, як вимогами статті 21 зазначеного Закону передбачено надання щорічної відпустки з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.
На думку ревізорів, це призвело до необґрунтованого використання коштів селищного бюджету на виплату допомоги на загальну суму 357  952,87 грн.
У зв`язку з нанесеними збитками селищній раді, відповідачем на адресу Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області направлена вимога щодо усунення виявлених порушень №151520-14/1233-2021 від 05.03.2021 року, відповідно до якої Південний офіс Держаудитслужби вимагає, окрім іншого:
1. Забезпечити відшкодування, відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України (далі КЗпПУ) на користь сільської ради, шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування виплати заробітної плати з нарахуваннями, у загальній 441,87 тис. грн. Врахувати право працівників відшкодувати заподіяну шкоду відповідно до ч.5 ст.130 КЗпПУ та право осіб, які безпідставно отримали вищезазначені виплати, добровільно відшкодувати кошти на підставі їх письмових заяв.
2. Провести перерахунок та вiдповiднi взаємозвірки щодо надмірно перерахованих сум єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та зарахувати в рахунок майбутніх платежів зайво сплачені кошти в сумі 94,64 тис. грн відповідно до вимог пунктів 5, 6 Порядку зарахування у рахунок майбутніх платежів єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування або повернення надміру та/або помилково сплачених коштів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 16.01.2016 № 6, розділу V Порядку формування та подання страхувальниками звіту щодо сум нарахованого єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, затвердженого наказом Міністерства фінансів України віл 14.04.2015 №435.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляційної скарги і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення скарги, з огляду на таке.
Відповідно до п.1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
За правилами пп.9 п.4 вказаного Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме, зокрема, вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Згідно з п.6 зазначеного Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», відповідно до п.7 ст.10 якого органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Також, відповідно до п.10 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Згідно з ч.2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Аналіз пунктів 1, 2 спірної вимоги свідчить про те, що вони є взаємопов`язаними. Так, пункт 1 вимоги свідчить про необхідність підконтрольної установи забезпечити відшкодування шкоди, яка завдана в результаті неправильного нарахування і виплати заробітної плати, а пункт 2 вимагає, після відшкодування коштів працівниками, які безпідставно отримали в завищеному розмірі матеріальну допомогу на оздоровлення, провести перерахунок єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та зарахувати його у рахунок майбутніх платежів.
Отже, оскаржувані пункти вимоги направлені на погашення збитків, спричинених місцевому бюджету.
Однак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
За таких обставин справи, доводи позивача щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі.

Дана позиція суду апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, а також на правовій позиції, що викладена в постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30 січня 2018 року, від 29 липня 2019 року, від 27 листопада 2019 року, а також в постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року № 21-40а14, № 21-63а14, від 13 травня 2014 року №21-89а14, від 18 вересня 2014 року №21-332а14 та від 28 жовтня 2014 року № 21-462а14.
Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції помилково не звернув уваги на вказані обставини та надав правову оцінку спірним пунктам вимоги за позовом підконтрольної установи, що суперечить усталеній правовій позиції Верховного Суду.

Таким чином, доводи скаржника, що спірні пункти вимоги носять для позивача обов`язковий характер, а тому впливають на його права та обов`язки є необґрунтованими та спростовуються викладеною вище позицією.

Враховуючи, що суд першої інстанції правильно відмовив в задоволенні позову, але не з тих мотивів, колегія суддів вважає необхідним змінити мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, виклавши її в редакції цієї постанови.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

Стаття 328 КАС України встановлює право учасників справи, а також осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки на касаційне оскарження рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Водночас пункт 2 частини 5 вказаної статті встановлює, що не підлягають касаційному оскарженню, у тому числі судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків якщо:
а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики;
б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;
в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;
г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
Відповідно до п.10 ч.6 ст. 12 КАС України до справ незначної складності відносяться інші справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянути за правилами спрощеного позовного провадження. Суд правомірно розглянув дану справу за правилами спрощеного позовного провадження, адже, остання не відноситься до справ, які повинні розглядатися виключно за правилами загального позовного провадження.

Отже, враховуючи, що судом апеляційної інстанції постановлено рішення у справі розглянутої за правилами спрощеного позовного провадження, відсутні підстави для його оскарження в касаційному порядку.

Керуючись статтями 308, 311, 317, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу представника Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області – адвоката Мацка Володимира Володимировича – задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року у справі за позовом Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області (правонаступник Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області) до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування п. п. 1, 2 вимоги – змінити.
Викласти мотивувальну частину рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року в редакції даної постанови суду апеляційної інстанції.
В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 червня 2021 року – залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку до Верховного Суду не підлягає, за винятком випадків, перелічених у пункті 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Доповідач – суддя                                                            І. О. Турецька

                     суддя                                                            Л. В. Стас

                     суддя                                                            Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 01.10.2021 року.