ПОСТАНОВА
Іменем України

18 листопада 2021 року 
Київ
справа №420/7826/21
адміністративне провадження № К/9901/28073/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №420/7826/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест Будстрой ЛТД» до Виконавчого комітету Одеської міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування рішення, наказів, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Одеської міської ради на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 14 травня 2021 року (суд у складі головуючого судді - Завальнюка І.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Димерлія О.О., суддів: Танасогло Т.М. , Єщенка О.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 13 травня 2021 року  Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвест Будстрой ЛТД» звернулось до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Одеської міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, в якому просило суд:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради №147 від 22.04.2021р. в частині демонтажу тимчасових пересувних споруд за адресою: вул.Дерибасівська, 25 у м.Одесі;
1.2. визнати незаконними та скасувати накази Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 09.04.2021р. №01-08/127, №01-08/128, №01-08/129 про анулювання паспортів прив`язки тимчасових пересувних споруд за адресою: вул.Дерибасівська,25 у м.Одесі.
2. Разом з позовною заявою Товариством з обмеженою відповідальністю «Інвест Будстрой ЛТД» подано до суду заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради №147 від 22.04.2021 року в частині демонтажу тимчасових пересувних споруд за адресою: вул.Дерибасівська,25 у м.Одесі, та заборони Одеській міській раді, Виконавчому комітету Одеської міської ради, їх виконавчим органам та структурним підрозділам, будь-яким іншим фізичним чи юридичним особам незалежно від форми власності, організаційно-правової форми та підпорядкування, здійснювати демонтаж тимчасових споруд, розташованих за адресою: м.Одеса, вул.Дерибасівська,25.
3. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 14 травня 2021року, яка залишена без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2021 року, заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест Будстрой ЛТД» про забезпечення позову до Виконавчого комітету Одеської міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування рішення, наказів задоволено. 
Зупинено дію рішення виконавчого комітету Одеської міської ради № 147 від 22.04.21 в частині знесення Тимчасових пересувних споруд за адресою: м. Одеса, вул. Дерибасівська, 25 до вирішення справи по суті. 
Заборонено Одеській міській раді, виконавчому комітету Одеської міської ради, їх виконавчим органам та структурним підрозділам, будь-яким іншим фізичним чи юридичним особам незалежно від форм власності, організаційно-правової форми та підпорядкування, здійснювати демонтаж тимчасових споруд, що розташовані за адресою: м Одеса, вул. Дерибасівська, 25.
4. Не погодившись з судовим рішенням першої та апеляційної інстанції, 29 липня 2021 року Виконавчий комітет Одеської міської ради направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просив скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 14 травня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2021 року у справі № 420/7826/21 та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні клопотання про забезпечення позову.
5. Касаційна скарга мотивована тим, що підставою для анулювання паспортів прив`язки, що, у свою чергу, стало підставою для демонтажу тимчасових споруд, були відповідні заяви власника тимчасових споруд - ТОВ «Одеський ярмарок», який не є учасником даного спору, не заявляє про порушення його прав оскаржуваними актами та не заперечує їх правомірності. 
На думку касатора, у даному випадку відсутні порушені права чи інтереси позивача, ефективний захист яких може бути істотно ускладненим чи унеможливленим у разі не застосування заходів забезпечення позову. 
Заявник стверджує, що у ТОВ «Інвест Будстрой ЛТД» відсутнє право власності на тимчасові пересувні споруди за адресою: м Одеса, вул. Дерибасівська, 25. 
Вказані споруди незаконно були передані в оренду ФОП ОСОБА_1 та, у подальшому, в суборенду ТОВ «Інвест Будстрой ЛТД». 
На думку відповідача, в оскаржуваних судових рішеннях відсутні посилання на обставини, які б свідчили, що невжиття таких заходів дійсно може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду, ефективно захистити порушені права або інтереси позивача, за захистом яких він звернувся до суду. 
Обраний судами захід забезпечення позову не відповідає приписам процесуального законодавства, оскільки не містить чітко визначеного кола осіб, на яких поширюється установлена судом заборона та яких, відповідно до вимог ч.2 ст.156 КАС України, має бути повідомлено про вжиті заходи забезпечення позову. 
Касатор зазначає, що під час вирішення спірного питання судами першої та апеляційної інстанцій не дотримано принципу співмірності заявлених позовних вимог із вжитими заходами забезпечення позову.
6. Верховний Суд ухвалою від 16 серпня 2021 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
7. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
9. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.  
10.          За приписами ч. 1, 2, 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 стаття 2 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Положеннями ч. 1, 2 ст. 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти.
Тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Відповідно до ч. 2 ст. 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Згідно п. 1 ч. 1 та ч. 2 ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову.
Частинами 1, 4, 5 та 6 ст. 154 КАС України передбачено, що заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи. Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково. Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.
Отже, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.
За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.
В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» висвітлено позицію щодо вжиття заходів забезпечення позову в адміністративних справах, в якій зазначено, зокрема, що судам необхідно враховувати, що, згідно з ч. 3 та 4 ст. 117 КАС України, забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у двох формах: зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються; заборони вчиняти певні дії. 
В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.
Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20    березня 2019 року у справі № 826/14951/18 та від 28 жовтня 2020 року у справі № 140/2474/20.
11.  Судами встановлено, що 22.04.2021 виконавчим комітетом Одеської міської ради прийнято рішення «Про демонтаж тимчасових споруд» №147, підпунктом 1.1 пункту 1 якого Управлінню розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради доручено вжити заходів з демонтажу тимчасових споруд згідно з переліком.
Відповідно до додатку до рішення виконавчого комітету Одеської міської ради №147 від 22.04.2021 до переліку тимчасових споруд, що підлягають демонтажу,  віднесено, зокрема, пересувні тимчасові споруди, розташовані за адресою: м.Одеса, Приморський район, вул.Дерибасівська,25
Згідно договору суборенди №01/03 від 10.05.2021 та акта приймання-передачі від 10.05.2021 пересувною спорудою (групою павільйонів) загальною площею 273,54кв.м. тимчасово користується товариство з обмеженою відповідальністю «Інвест Будстрой ЛТД»
В обґрунтування заяви про забезпечення позову ТОВ «Інвест Будстрой ЛТД» зазначало, що у разі реалізації оскаржуваного рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради №147 від 22.04.2021 та демонтажу орендованих позивачем тимчасових пересувних споруд за адресою: вул.Дерибасівська,25 у м.Одесі, поновлення прав буде неможливим та спричинить реальні збитки охоронюваним законом інтересам не лише позивача, а й права інших членів територіальної громади м.Одеса, які користуються послугами роздрібної вуличної пересувної торгівлі. 
Задовольняючи заяву про забезпечення позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що невжиття заходів забезпечення позову може спричинити значну шкоду правам та охоронюваним законом інтересам позивача. Обраний позивачем спосіб забезпечення адміністративного позову відповідає його предмету та вжиття визначених судом заходів забезпечення позову не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а насамперед зберігає існуюче становище до його вирішення.
Судами встановлено та підтверджується матеріалами справи, що позивач - ТОВ «Інвест Будстрой ЛТД» відповідно до договору суборенди №01/03 від 10.05.2021 є суборендарем допоміжного обладнання земельної ділянки разом із розташованою на ньому тимчасовою пересувною спорудою  (група павільйонів)  загальною площею 27354,54 кв.м. за адресою: вул.Дерибасівська,25 у м.Одесі. Власником вказаних споруд є ТОВ «Одеський ярмарок».
Зі змісту оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій вбачається, що останні не містять належних обґрунтувань стосовно того, яка саме шкода може бути завдана правам та охоронюваним законом інтересам ТОВ «Інвест Будстрой ЛТД», що не являється власником спірних пересувних споруд за адресою: вул.Дерибасівська,25 у м.Одесі. Суди не зазначили будь-яких  об`єктивних фактів, які дають підстави вважати, що  захист прав, свобод та інтересів позивача стане неможливим без вжиття заходів забезпечення позову, або для відновлення таких прав необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Крім того, суди не вказали ознаки, які свідчать про очевидну протиправність рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають критеріям законності та обґрунтованості судового рішення, визначеними статтею 242 КАС України.   
12. Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
13. Таким чином, рішення судів першої слід скасувати і ухвалити по справі нове рішення. У задоволенні заяви ТОВ «Інвест Будстрой ЛТД» про забезпечення позову відмовити.
14. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
15. Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Одеської міської ради - задовольнити.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 14 травня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2021 року по справі №420/7826/21 - скасувати. 
У задоволенні заяви ТОВ «Інвест Будстрой ЛТД» про забезпечення позову - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                   Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                       С.Г. Стеценко
                                                                      Л.В. Тацій