ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

03 грудня 2021 року 	м. Дніпро	справа № 932/1069/21	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Добродняк І.Ю. (доповідач),
                               суддів:  Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,     
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі
апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 
на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.08.2021
у справі № 932/1069/21
за позовом  ОСОБА_1 та ОСОБА_2 
до Дніпровської міської ради
третя особа Управління Державної казначейської служби України у м. Запоріжжі Запорізької області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, - 

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до суду з позовом до Дніпровської міської ради, в якому просили:
- визнати протиправною бездіяльність суб`єкта владних повноважень - Дніпровської міської ради з не розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати Дніпровську міську раду розглянути клопотання позивачів про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 . 
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.04.2021 відкрито провадження в адміністративній справі №932/1069/21, призначено  розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 червня 2021 року позовну заяву після відкриття провадження залишено без руху та встановлено п`ятиденний строк з дня отримання вказаної ухвали для усунення недоліків позовної заяви, шляхом надання до суду заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду з доказами поважності причин їх пропуску.
На адресу суду представник позивача надіслав заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду, в якій вказав про триваючий характер правопорушення, адже з моменту звернення до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , останній будь-яких доказів на підтвердження розгляду такого клопотання не надав.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.08.2021 відмовлено у поновленні пропущеного строку звернення до суду із позовною заявою, а позовну заяву залишено без розгляду з тих підстав, що позивачами пропущений шестимісячний строк звернення до суду.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції від 06.08.2021, позивачі подали апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Скаржники зазначають, що відсутність рішення відповідача про надання дозволу або відмову у його наданні в межах встановленого строку свідчить про його протиправну бездіяльність, яка має тривалий характер, адже продовжується і на момент звернення до суду із цим позовом.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа в порядку, встановленому цим Кодексом, має право звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Строк звернення до адміністративного суду встановлений статтею 122 КАС України, за приписами частин першої, другої якої позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Разом з тим, початок перебігу строку на звернення до суду не може бути пов`язаний з обізнаністю чи необізнаністю позивача про окремі підстави позову, які є фактичними та/або юридичними обставинами, на яких ґрунтується вимога позивача.
Звернення до суду з позовом є способом реалізації права на захист порушених прав і свобод особи, які така особа вважає порушеними у зв`язку з виникненням певних обставин, що впливають на її права. Отже, початок перебігу строку звернення до суду пов`язується саме з виникненням оспорюваних правовідносин, тобто предметом позовних вимог та часом коли особа дізналася або повинна була дізнатися про такі обставини.
Законодавче обмеження строку звернення до адміністративного суду обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.
Встановлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій.
Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод      від 04.11.1950  гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Процесуальний кодекс встановлює обмеження щодо відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом особи на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
Одним із механізмів забезпечення реалізації гарантованого Конвенцією права особи на доступ до правосуддя, з урахуванням принципу правової визначеності, є поновлення судом пропущеного з поважних причин строку на звернення до суду в розумних межах, з дотриманням засад оптимальності і пропорційності.
Виходячи з наведеного, поновлення встановленого процесуальним законом строку для звернення до адміністративного суду здійснюється у розумних межах та лише у виняткових, особливих випадках, виключно за наявності обставин об`єктивного і непереборного характеру (підтверджених доказами), які істотно ускладнили або унеможливили своєчасну реалізацію права звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав, свобод або законних інтересів.
Під поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.
Отже, поновленню підлягають лише пропущені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
Разом з тим, обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
Право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду з відповідним позовом.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Як вбачається з матеріалів справи, 05.02.2021 позивачі звернулись до суду з позовом про оскарження бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суть якої полягає у нерозгляді клопотання  позивачів від 07.06.2017 (отримано відповідачем 08.06.2017 вх. № 36/2902) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 . 
Оцінюючи вказані позивачем у клопотанні про поновлення строку звернення до адміністративного суду підстави для поновлення цього строку, суд першої інстанції вказав, що про порушення своїх прав позивачам стало відомо ще в 2017 році, однак до суду із позовною заявою вони звернулись тільки в лютому 2021 року. В заяві про поновлення процесуального строку на звернення до суду з позовом доказів поважності причин пропуску строку звернення до суду з цим позовом   позивачами так і не надано, а судом не встановлено підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.
З огляду на визначений позивачами предмет спору, наведені у заяві про поновлення пропущеного строку звернення до суду, суд апеляційної інстанції погоджується з судом першої інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.
Статтею 123 КАС України визначено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. 
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду
В даному випадку відповідно до ч.3 ст.123 ЗК України, яка визначає порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Отже, позивачі, звернувшись 07.06.2017 до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , усвідомлювали, що це клопотання повинно бути розглянути у місячний строк.
Таким чином,  зважаючи на встановлений законом місячний термін розгляду клопотання відповідачем, позивачі не зазначили поважних підстав для поновлення строку звернення до адміністративного суду з цим позовом, наведені ними аргументи не є переконливими свідченнями того, що за наявності наміру поновити порушені права, позивачі були об`єктивно позбавлені можливості вчасно звернутися до суду з адміністративним позовом.
Суд апеляційної інстанції не приймає посилання позивачів в обґрунтування своєї позиції на триваючий характер правопорушення з боку відповідача. При вирішенні питання про віднесення адміністративного правопорушення до категорії триваючого правопорушення або правопорушення, що носять разовий характер, необхідно враховувати суть порушення.
Триваюче правопорушення (бездіяльність) - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії (бездіяльність) безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.
Сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити. Тобто бездіяльність не має чітко окреслених часових меж, а саме явище бездіяльності є триваючим.
Така правова позиція щодо застосування строків звернення до суду та кваліфікації правопорушення як триваючого викладена, зокрема, в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17.03.2021 у справі №199/3323/19.
В даному випадку, суд апеляційної інстанції погоджується з позивачами, що відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку може бути свідченням невиконання суб`єктом владних повноважень певних вимог Земельного кодексу України і, як наслідок бездіяльності такого суб`єкта.
Разом з тим, стаття 122 КАС України не містить виключень та/або особливостей щодо обчислення строку звернення до адміністративного суду з позовами у справах про оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень, в тому числі такої, що носить характер тривалої. 
В постанові Верховного Суду від 19.02.2019 у справі № 522/15009/15, на яку посилається представник позивачів в апеляційній скарзі, вказано: з огляду на те, що бездіяльність відповідача носить характер триваючої, колегія суддів дійшла висновку про те, що відлік строку звернення до суду починається з моменту коли особа дізналася або повинна була дізнатися про таке порушення своїх прав.
Наведені вище приписи Земельного кодексу України чітко визначають строк, протягом якого відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. 
І день, коли мало бути прийняте певне рішення, якщо таке рішення не було прийняте, саме є днем, коли особа вважається такою, що дізналася про порушення свого права. 
Крім того, слід враховувати, що відповідно до ст.123 ЗК України у разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.
Відповідно до ч.5 ст.123 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Отже, невжиття позивачами активних дій протягом більше трьох років з часу спливу строку, протягом якого орган місцевого самоврядування мав розглянути клопотання позивачів, за відсутності істотних обставин, перешкод чи труднощів, що унеможливили своєчасне звернення до суду, свідчить про пасивність поведінки позивачів у здійсненні захисту прав і не може бути підставою для поновлення строку звернення до суду.  
Враховуючи відсутність поважних причин пропуску позивачами строку звернення до суду з адміністративним позовом, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для залишення без розгляду позовної заяви.
Викладені в апеляційній скарзі доводи висновків суду першої інстанції не спростовують. 
Передбачені ст.ст.317, 320 КАС України підстави для скасування ухвали суду першої інстанції відсутні.
Керуючись ст.ст. 311, 315, 316, 321, 322  Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 залишити без задоволення.
Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.08.2021 у справі  № 932/1069/21 залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили відповідно до ст.325 КАС України, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.
   
Головуючий - суддя                                                                      І.Ю. Добродняк 

                               суддя                                                                      Н.А. Бишевська 

                               суддя                                                                      Я.В. Семененко