У Х В А Л А
 
28 вересня 2021 року
м. Київ
Справа № 308/10255/17
Провадження № 14-132цс21
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ситнік О. М.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В.,                Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С.,               Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
 
перевірила дотримання порядку передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду 
цивільної справи за позовом  ОСОБА_1 а до Ужгородської міської ради, треті особи: Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Ужгородська місцева прокуратура, Управління Державної казначейської служби України у м. Ужгороді Закарпатської області, про відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями (діями) органу місцевого самоврядування,
за касаційними скаргами Ужгородської міської радита заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 20 вересня 2018 року у складі судді Данка В. Й. та постанову Закарпатського апеляційного суду від 25 січня 2021 року у складі колегії суддів Собослоя Г. Г., Куштана Б. П., Джуги С. Д.та
ВСТАНОВИЛА:
У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Ужгородської міської ради, треті особи: Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Ужгородська місцева прокуратура, Управління Державної казначейської служби України у м. Ужгороді Закарпатської області (далі - УДКС України у м. Ужгороді Закарпатської області), про відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями (діями) органу місцевого самоврядування.
Позовні вимоги обґрунтував тим, що він є власником житлового будинку, розташованого на АДРЕСА_1 . Управлінням архітектури та містобудування Ужгородської міської ради (на той момент - структурним підрозділом відповідача, без прав юридичної особи) протягом 2014-2015 років суб`єктам містобудівної діяльності видавалися містобудівні умови і обмеження забудови земельних ділянок об`єктами багатоквартирного житлового будівництва за адресами: АДРЕСА_1 ; АДРЕСА_2 ; АДРЕСА_3 . Видача вказаних містобудівних умов і обмежень проводилася із суттєвими порушеннями земельного, містобудівного, екологічного, санітарного законодавства, законодавства про цивільний захист населення, а також із грубим порушенням прав та законних інтересів мешканців навколишніх житлових будинків сектору індивідуальної житлової забудови. 
Позивач зазначав, що постановами Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 04 грудня 2015 року у справі № 308/10256/15-а та від 28 січня 2016 року у справі № 308/10249/15-а, що набрали законної сили за позовом мешканців прилеглих житлових будинків вказані містобудівні умови і обмеження були скасовані, а дії відповідача з їх видачі визнані протиправними. 
Унаслідок протиправних дій відповідача з видачі містобудівних умов та обмежень ринкова вартість його житлового будинку на АДРЕСА_1 суттєво знизилася, що підтверджується відповідним звітом про оцінку житлового будинку, виготовленим експертом-оцінювачем - фізичною особою - підприємцем (далі - ФОП) ОСОБА_2 станом на 01 січня 2014 року,  01 жовтня 2015 року та 01 червня 2017 року. Так, на вказані дати ринкова вартість житлового будинку загальною площею 157,8 кв. м, розташованого на земельній ділянці площею 0,0827 га, складала, відповідно: 199 661 долар США, 114 441 долар США, 84 555 доларів США. Тобто за менш ніж 3 роки вартість будинку, виражена у твердій та вільноконвертованій валюті, понизилася на                   115 106 доларів США (що складає 3 065 809 грн за офіційним курсом Національного банку України на день подання позовної заяви), хоч сучасний стан будинку оцінювач характеризує як «відмінний» (тобто пониження вартості не пов`язане з технічним станом нерухомості, неналежним доглядом за нею тощо).
Позивач указував, що суттєве знецінення належного йому нерухомого майна пов`язане зі зміною навколишнього містобудівного середовища, а саме: необґрунтованою забудовою сусідніх земельних ділянок багатоквартирними будинками, що стало можливим унаслідок незаконних дій відповідача через протиправну видачу дозвільних документів на будівництво. Вказане будівництво призвело до стрімкого падіння привабливості використання району місцезнаходження його будинку для цілей будівництва та експлуатації індивідуального житлового фонду, оскільки район був позбавлений затишності та приватності, а також до порушення меж приватного життя, через що він та його сім`я не можуть повноцінно відпочивати у власному дворі, облаштовувати город, сад, клумби, плавати у басейні. Постійний будівельний шум з 7 години ранку і до 24 години ночі (спочатку будівельні роботи, а згодом і ремонтні роботи в окремих квартирах, що поступово заселяються) створює додатковий дискомфорт, а у двір потрапляє будівельне сміття. Будівельниками облаштовано під парканом його будинку самовільний туалет, внаслідок чого на ділянці стоїть стійкий нестерпний сморід. Проведене будівництво призвело до влаштування численних балконів і вікон, що виходять у бік подвір`я його будинку, повністю знищуючи будь-яку приватність життя. Більше того, як будівельники, так і нові мешканці вказаних багатоквартирних будинків мають можливість спостерігати за розпорядком дня мешканців його житлового будинку, що створює сприятливі умови для вчинення крадіжок з будинку під час відсутності членів сім`ї. 
Такі обставини призвели до стрімкого падіння вартості належного йому на праві власності житлового будинку та до неможливості його продажу за ціною, за якою будинок оцінювався до початку незаконного будівництва (наприклад, станом на початок 2014 року).
Вказував, що будівництво багатоквартирних житлових будинків проведено на підставі протиправних дій відповідача щодо видачі та затвердження містобудівних умов та затвердження забудови земельних ділянок, унаслідок чого його майно знецінилося, а йому було заподіяно шкоди.
ОСОБА_1 просив стягнути з Ужгородської міської ради 3 065 809 грн у рахунок відшкодування майнової шкоди, завданої йому незаконним рішенням відповідача та його посадових (службових) осіб.
20 вересня 2018 року рішенням Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області позов  ОСОБА_1 задоволено.
Стягнуто з Ужгородської міської ради на користь  ОСОБА_1 3 065 809 грн у відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями (діями) органу місцевого самоврядування та його посадових (службових) осіб.
Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що позивач довів спричинення йому шкоди незаконними рішеннями відповідача, оскільки факт знецінення його житлового будинку полягає у зменшенні ринкової вартості внаслідок розміщення багатоквартирних п`яти- та семиповерхових житлових будинків відповідно до неправомірно виданих відповідачем містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки. Суд керувався статтями 22, 394, 1173, 1174 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).  
25 січня 2021 року постановою Закарпатського апеляційного суду апеляційні скарги Ужгородської міської радита Прокуратури Закарпатської області залишено без задоволення, а рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 20 вересня 2018 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що суд першої інстанції, встановивши правовідносини сторін, які випливають зі встановлених обставин, визначивши, яка правова норма підлягає застосуванню до цих правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини, докази відхилені судом, та мотиви їх відхилення, обґрунтовано задовольнив позовні вимоги позивача.
Апеляційний суд вказав, що розміщення та зведення будинків саме такої конфігурації та розмірів є прямим результатом неправомірних дій відповідача та перебуває у прямому причинно-наслідковому зв`язку з його неправомірними діями, що підтверджується матеріалами справи та фотознімками, долученими до справи і відповідно до висновку судової будівельно-технічної експертизи від                 03 травня 2018 року № 0003/2018, призвело до виникнення різниці між дійсною вартістю аналогічного будинку з наявною поруч багатоповерховою забудовою і вартістю будинку без багатоповерхової забудови (знецінення).
Апеляційний суд погодився з правовою кваліфікацією спірних правовідносин, наведених судом першої інстанції.
У лютому 2021 року Ужгородська міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення судів першої та апеляційної інстанцій та посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову  ОСОБА_3 .
Касаційна скарга Ужгородської міської радимотивована тим, що суди не врахували, що відсутній причинно-наслідковий зв`язок між протиправною видачею (наданням) містобудівних умов та обмежень № 1-3 та завданою позивачу шкодою. Такий зв`язок можливий виключно між здійсненням незаконного будівництва замовниками за таких вихідних даних, тобто спорудженням нерухомого майна всупереч вимогам, визначеним законодавством та будівельними нормами і правилами до забудови земельної ділянки, та наслідками такої незаконної забудови, бездіяльністю органів державного нагляду у сфері будівництва та архітектури, а також безпосередньо знеціненням майна позивача внаслідок економічної кон`юнктури на ринку нерухомості у місті Ужгороді.
Вважала, що позивач обрав неефективний спосіб захисту своїх прав, оскільки міг самостійно звернутися до забудовників багатоквартирних будинків про знесення самочинного будівництва або зобов`язання особи, яка здійснила таке будівництво, провести відповідну перебудову.
У березні 2021 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення судів першої та апеляційної інстанцій і просив їх скасувати як такі, що прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права, та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 .
Касаційна скарга заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури мотивована тим, що суди попередніх інстанцій помилково визнали встановленими обставини, що мають значення для справи, які були недоведеними. Вважає, що суди надали неправильну правову оцінку наявним у справі доказам.
Вказав, що необхідною умовою для притягнення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування до відповідальності у вигляді стягнення шкоди є факти неправомірних дій цього органу, наявність шкоди та причинний зв`язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою. Відсутність хоча б одного з цих елементів виключає відповідальність за заподіяну шкоду. Зазначав, що позивачем не доведено причинно-наслідкового зв`язку між видачею відповідачем містобудівної документації та завданою йому шкодою у вигляді знецінення його майна.
Вважав, що заподіювачами шкоди у даному випадку можуть бути виключно замовники будівництва багатоквартирних будинків, а не Ужгородська міська рада.
Суд першої інстанції необґрунтовано взяв до уваги поданий позивачем на підтвердження розміру заподіяної йому шкоди висновок про вартість майна від 31 березня 2018 року, зроблений суб`єктом оціночної діяльності - ТОВ «Експерт і К», який проведено з порушенням методики оцінки майна, а суд апеляційної інстанції на це уваги не звернув. 
Суди помилково поклали в основу судових рішень висновок судової будівельно-технічної експертизи від 03 травня 2018 року № 0003/2018, оскільки питання визначення ринкової вартості об`єктів нерухомого майна згідно з пунктом 5.1 Науково-методичних рекомендацій з питань підготовки та призначення судових експертиз та експертних досліджень, затверджених наказом Міністерства юстиції України 08 жовтня 1998 року  № 53/5, до завдань судової будівельно-технічної експертизи взагалі не входить, натомість відноситься до завдань оціночно-будівельної експертизи.
24 лютого 2021 року ухвалою колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Ужгородської міської ради.
15 квітня 2021 року ухвалою колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури.
16 квітня 2021 року ухвалою колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Судуклопотання Ужгородської міської ради задоволено. Зупинено виконання рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 20 вересня 2018 року до закінчення касаційного провадження.
У травні 2021 року представник ОСОБА_1 - адвокат Сочка В. І. подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури, в якому вказав, що її доводи є безпідставними, оскаржувані судові рішення є законними та обґрунтованими, суди забезпечили повний та всебічний розгляд справи, тому просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. 
21 травня 2021 року ухвалою колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду справу призначено до судового розгляду у порядку спрощеного позовного провадження.
07 липня 2021 року ухвалою колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Судусправу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України). 
Колегія суддів вказала, що судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи.
ОСОБА_1 є власником житлового будинку на АДРЕСА_1 на підставі договору купівлі-продажу, посвідченого 09 жовтня 2001 року приватним нотаріусом Ужгородського міського нотаріального округу Хребтань Н. М. за реєстровим номером № 6789.
15 грудня 2014 року Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради видано містобудівні умови та обмеження № 166 забудови земельної ділянки у АДРЕСА_1 .
04 грудня 2015 року постановою Ужгородського міськрайонного суду, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2016 року, у справі  № 308/10256/15-а визнано протиправними дії Управління архітектури та містобудування Ужгородської міської ради щодо видачі 15 грудня 2014 року за № 166 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки у АДРЕСА_1 та скасовано зазначені містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки за вказаною адресою, видані 15 грудня 2014 року Управлінням архітектури та містобудування Ужгородської міської ради за № 166, станом на момент їх видачі.
04 травня 2015 року Ужгородською міською радою в особі Управління містобудування та архітектури видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки у АДРЕСА_4 щодо будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення.
28 січня 2016 року постановою Ужгородського міськрайонного суду, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2016  року у справі № 308/10249/15-а, задоволено позов ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , визнано протиправними станом на момент їх видачі та скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки у АДРЕСА_2 , видані                    16 квітня 2015 року № 52/20-16/2015 Управлінням архітектури та містобудування Ужгородської міської ради.
Указаними судовими рішеннями встановлено, що здійснення будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення на АДРЕСА_2 не відповідає цільовому призначенню вказаної земельної ділянки, що також підтверджується листом Державної інспекції сільського господарства України від 24 вересня 2015 року № 4087/6-1/2-15.
Управлінням містобудування та архітектури всупереч нормам права не забезпечено дотримання належної відстані від червоної лінії                                АДРЕСА_2 до об`єкта будівництва на АДРЕСА_2 та протиправно видано містобудівні умови та обмеження на будівництво багатоквартирного житлового будинку в межах червоних ліній забудови та без дотримання необхідних відступів.
Наявними в матеріалах справи доказами підтверджується, що здійснення повної забудови площі земельної ділянки є протиправним у зв`язку з наявними обмеженнями у використанні зазначеної земельної ділянки і що таке будівництво порушує встановлені державні будівельні норми та правила.
З урахуванням наведеного суди дійшли висновку, що Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, яке здійснює функції з регулювання містобудівної діяльності на території м. Ужгорода, всупереч наведеним повноваженням не забезпечено контроль за дотриманням вимог містобудівної документації та правил забудови та протиправно видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки у АДРЕСА_2 від 06 квітня 2015 року № 52/20-16/2015, у зв`язку із чим їх слід визнати протиправними та скасувати.
Також суд установив, що у спірних правовідносинах відповідачем (Ужгородською міською радою) протиправно порушено право позивачів на мирне володіння своєю власністю у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
На підтвердження розміру заявлених вимог про відшкодування майнової шкоди та причинно-наслідкового зв`язку між знеціненням вартості його житлового будинку та забудовою прилеглої території багатоквартирними будинками позивачем надано звіт про оцінку житлового будинку від 31 березня 2018 року та висновок судової будівельно-технічної експертизи від 03 травня 2018 року              № 0003/2018, які складені різними суб`єктами оціночної діяльності. 
Також за клопотанням Ужгородської міської ради ухвалою Закарпатського апеляційного суду від 17 вересня 2019 року призначено судову оціночно-будівельну експертизу у справі, на виконання якої надано висновок експерта судової оціночно-будівельної експертизи від 04 жовтня 2019 року № 214/19.
ОСОБА_1 на підставі статей 1166, 1173, 1174 ЦК України та посилаючись на те, що йому було заподіяно шкоди у зв`язку зі знеціненням майна, просив стягнути з Ужгородської міської ради 3 065 809 грн у рахунок відшкодування шкоди, завданої йому незаконним рішенням відповідача та його посадових (службових) осіб.
Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду керувалася такими міркуваннями.
Статтею 41 Конституції України, статтею 321 ЦК України гарантовано, що право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.
Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 56 Конституції України, статтями 1173, 1174 ЦК України передбачено право особи на відшкодування за рахунок держави шкоди, завданої органом державної влади чи його посадовою особою.
Задовольняючи позов ОСОБА_1 про відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями (діями) органу місцевого самоврядування -Ужгородської міської ради, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, дійшов висновку про те, що розміщення та зведення будинків саме такої конфігурації та розмірів є прямим результатом неправомірних дій і рішень Ужгородської міської ради та перебувають у прямому причинно-наслідковому зв`язку із заподіянням ОСОБА_1 шкоди, а саме суттєвого знецінення належного йому нерухомого майна.
При цьому суди одночасно керувалися як нормами ЦК України, які регулюють відшкодування шкоди (статті 22, 1173, 1174), так і нормами цього Кодексу, які врегульовують відносини зі стягнення компенсації за зниження цінності майна (стаття 393, 394), які різняться за своїм правовим змістом. 
Колегія суддів вказала, що у першому випадку слід доводити всі складові цивільно-правової відповідальності, тоді як для виникнення правовідносин, що регулюються статтею 394 ЦК України, та стягнення відповідної компенсації факт протиправності та вина відповідача не є необхідною умовою.
Отже, правовими питаннями, які містять виключну правову проблему і необхідні для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, на переконання колегії суддів, є визначення правової кваліфікації спірних правовідносин, з`ясування відмінностей між ними.
Крім того, звертаючись до Верховного Суду з касаційними скаргами, як прокурор, так і міська рада посилаються на те, що заподіювачами шкоди у даному випадку можуть бути виключно замовники будівництва багатоквартирних будинків, а не міська рада.
Тому колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду вказала, що одним з основних елементів, які підлягають встановленню та вирішенню при розгляді цієї справи, є те, чи можна вважати рішення міської ради або дії замовника будівництва багатоквартирних будинків такими, що перебувають у прямому безпосередньому причинно-наслідковому зв`язку зі знеціненням житлового будинку. 
При цьому колегія суддів зазначила й те, що позбавлення (зменшення вартості) майна без компенсації може свідчити про порушення справедливого балансу між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи й покладення надмірного тягаря на особу, в якої зменшилася вартість майна. Ризик помилки, яка допущена органом державної влади, несе держава, допущені помилки не повинні усуватись за рахунок інших осіб (рішення Європейського суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України», заява № 29979/04, рішеннявід 06 грудня 2011 року  у справі «Гладишева проти Російської Федерації», заява № 7097/10).
Отже, третім правовим питаннямдля забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, на думку колегії суддів, є відповідальність держави (органу місцевого самоврядування) у разі визнання незаконним і скасування його акта у спірних правовідносинах.  
Колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду звернула увагу на те, що єдність судової практики є складовою вимогою принципу правової визначеності, фундаментальною засадою здійснення судочинства і визначається тим, що має гарантувати стабільність правопорядку, об`єктивність і прогнозованість правосуддя. Застосування ж судами різних підходів до тлумачення законодавства, навпаки, призводить до невизначеності закону, його суперечливого та довільного застосування. 
Також колегія суддів акцентувала увагу й на тому, що виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного показників.  При цьому, крім кількісного та якісного показників, які можуть свідчити про таку проблему, слід зважати й на те, що це нова правова проблема, яка раніше не вирішувалась, буде мати важливе значення для судової практики.
У зв`язку із цим колегія суддів вважає, що: 1) справа має принципове значення; 2) судове рішення Великої Палати Верховного Суду необхідне для подальшого розвитку права та забезпечення єдності судової практики, оскільки йдеться про правове питання, яке потребує пояснення, і це питання ще не вирішувалось вищою судовою інстанцією з метою завбачливого прояснення незрозумілих правових питань за допомогою судового рішення на авторитетному рівні. 
Велика Палата Верховного Суду вважає такі висновки про наявність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду згідно із частиною п`ятою статті 403 ЦПК України помилковими.
Вирішуючи питання про можливість прийняття до розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, слід зважати, що повноваження Великої Палати Верховного Суду в цивільному судочинстві  конкретизовано в статті  403 ЦПК України, у якій визначено обмежений перелік підстав для передачісправи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Однією з таких підстав відповідно до частини п`ятої статті 403 ЦПК України є те, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Оскільки критеріїв виключності правової проблеми цивільне процесуальне законодавство не містить, Велика Палата Верховного Суду напрацювала та послідовно застосовує вказані критерії при вирішенні питання, чи містить справа, яка передається їй на розгляд, виключну правову проблему. У низці ухвал (наприклад, від 10 липня 2019 року у справі № 431/5643/16-ц, від                      28 квітня 2020 року у справі № 357/13182/18, від 23 червня 2020 року у справі              № 910/8130/17, від 09 липня 2020 року у справі № 610/1065/18, від 15 вересня 2020 року у справі № 910/32643/15, від 13 жовтня 2020 року у справі                                 № 640/17296/19, від 23 жовтня 2020 року у справі № 906/677/19, від 14 квітня 2021 року у справі № 757/50105/19, від 22 квітня 2021 року у справі                         № 640/6432/19, від 28 квітня 2021 року у справі № 916/1977/20, від 18 травня 2021 року у справі № 758/733/18) Велика Палата Верховного Суду зазначала, що виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного показників.
Кількісний показник означає, що вона наявна не в одній конкретній справі, а в невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.
З точки зору якісного критерію про виключність правової проблеми можуть свідчити такі обставини: з касаційної скарги вбачається, що судами були допущені істотні порушення норм процесуального права, які унеможливили розгляд справи з дотриманням вимог справедливого судового розгляду; судами була допущена явна й груба помилка в застосуванні норм процесуального права, у тому числі свавільне розпорядження повноваженнями, й перегляд справи Великою Палатою Верховного Суду унеможливить її повторення в подальшій судовій діяльності; норми матеріального чи процесуального права були застосовані судами першої чи апеляційної інстанції таким чином, що постає питання щодо дотримання принципу пропорційності, тобто забезпечення належного балансу між приватними та публічними інтересами; наявні колізії в нормах матеріального права, що викликає необхідність у застосуванні аналогії закону чи права, або постає питання щодо дотримання принципу верховенства права.
При цьому справа буде мати принципове значення, якщо йдеться про правове питання, яке потребує пояснення і трапляється в невизначеній (значній) кількості справ, у разі якщо надана на нього відповідь піддається сумніву або якщо існують різні позиції і це питання ще не вирішувалося вищою судовою інстанцією, а також необхідне тлумачення щодо застосування нових законів. Разом з тим не є виключною правовою проблемою правове питання, відповідь на яке є настільки ясною і чіткою, що вона може бути знайдена без будь-яких проблем.
В ухвалі Великої Палати Верховного Суду від 02 вересня 2021 року у справі                № 910/11820/20 зроблено висновок, що для віднесення справи до категорії спорів, що містять виключну правову проблему і вирішення яких необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики, така справа повинна мати кілька з наведених ознак, проте не одночасно у їх сукупності, зокрема:
- справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права;
- встановлена необхідність відступити від викладеного в постанові Верховного Суду України правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист;
- існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми;
- існують якісні критерії наявності виключної правової проблеми, зокрема:                        а) немає усталеної судової практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права, в тому числі наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному; б) невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі необхідність застосування аналогії закону чи права; в) встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому; г) наявність різних наукових підходів до вирішення конкретних правових питань у схожих правовідносинах тощо.
На думку колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, виключна правова проблема в цій справі пов`язана з:              1) визначенням правової кваліфікації спірних правовідносин, з`ясуванням відмінностей між ними; 2) вирішенням питання, чи можна вважати рішення міської ради або дії замовника будівництва багатоквартирних будинків такими, які перебувають у прямому безпосередньому причинно-наслідковому зв`язку зі знеціненням житлового будинку; 3) встановленням відповідальності держави (органу місцевого самоврядування) у разі визнання незаконним і скасування його акта у спірних правовідносинах.  
З`ясування вказаних вище питань не можна вважати виключною правовою проблемою в спірних правовідносинах з таких підстав.
Завдання Великої Палати Верховного Суду передбачено в статті 45 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), у частині другій якої вказано, що Велика Палата Верховного Суду: 1) у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права; 2) діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції; 3) аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики; 4) здійснює інші повноваження, визначені законом.
За змістом як  частини другої статті 37 Закону № 1402-VIII, так і ЦПК України, хоч у складі Верховного Суду діють Велика Палата Верховного Суду, Касаційний адміністративний суд, Касаційний господарський суд, Касаційний кримінальний суд, Касаційний цивільний суд, але жодна із цих структур не є вищою від інших, а судді кожного касаційного суду та Великої Палати Верховного Суду мають єдиний статус, так само і будь-яке рішення кожного з касаційних судів чи Великої Палати має рівну юридичну силу.
При цьому на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 403 ЦПК України може бути передана справа, в якій існує проблема, пов`язана виключно із застосуванням, тлумаченням норм матеріального та/або процесуального права. Інші питання не можуть були передані на вирішення Великої Палати Верховного Суду з вказаної підстави.
Питання, пов`язані з кваліфікацією спірних правовідносин, встановленням причинно-наслідкового зв`язку між рішеннями міської ради або діями замовника будівництва багатоквартирних будинків і знеціненням житлового будинку та встановленням відповідальності держави (органу місцевого самоврядування) у кожному окремому випадку не є питаннями, пов`язаними із застосуванням норм права, оскільки їх вирішення залежить виключно від встановлення судами фактичних обставин конкретної справи. 
Отже, вказані вище питання не свідчать про існування виключної правової проблеми в спірних правовідносинах, тому справа може бути вирішена Касаційним цивільним судом у складі Верховного Суду у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права.
У зв`язку із цим Велика Палата Верховного Суду зауважує, що статтею 400 ЦПК України передбачено, що, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Крім цього, у силу вимог статті 412 ЦПК України  суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Велика Палата Верховного Суду зазначає, що неправильне застосування норм права є підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового, що передбачено статтею 412 ЦПК України. Такими повноваженнями наділена не лише Велика Палата Верховного Суду, але й Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду відповідно до частини першої статті 25 ЦПК України.
Тобто, передбачивши можливість скасування судових рішень при їх касаційному перегляді у разі неправильного застосування норм матеріального права судами першої й апеляційної інстанцій, законодавець запровадив механізми уніфікації висновків, і такі механізми є ефективними.
Таким чином, на розгляд Великої Палати Верховного Суду в цій справі передані питання, що можуть бути вирішені Касаційним цивільним судом у складі Верховного Суду як належним судом, який відповідно до законодавчо  визначених повноважень може дійти власного висновку щодо застосування відповідних норм права в спірних правовідносинах.
Також слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду та інші касаційні суди не розглядали спорів у подібних правовідносинах з тотожним суб`єктним складом учасників, змістом таких відносин, предметом, підставами позову, матеріально-правовим регулюванням, проте на розгляді Великої Палати Верховного Суду перебували справи про відшкодування шкоди державою (органом місцевого самоврядування), в яких зроблені правові висновки щодо застосування відповідних норм права у такій категорії спорів.
Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 березня 2019 року у справі № 920/715/17 (провадження № 12-199гс18) за позовом товариства з обмеженою відповідальністю до Головного управління Національної поліції в Сумській області (далі - ГУНП в Сумській області), Головного управління Державної казначейської служби України у Сумській області (далі - ГУ ДКС України у Сумській області), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державна казначейська служба України (далі - ДКС України), про стягнення з Державного бюджету України через ГУ ДКС України у Сумській області в рахунок відшкодування шкоди, завданої ГУНП в Сумській області збитків, понесених у зв`язку із втратою майна, упущеної вигоди та збитків, що складаються зі стягнутих з позивача на користь третьої особи за судовим рішенням штрафних санкцій і судового збору, вказано таке.
Статтею 56 Конституції України кожному гарантовано право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (пункт 5.2 постанови).
Відповідно до статті 22  ЦК України, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками згідно із частиною другої цієї статті є втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також втрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки), доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода) (пункт 5.3 постанови).
За загальними положеннями, передбаченими статтею 1166 ЦК України, майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, заподіяна майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала. Особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо вона доведе, що шкоди завдано не з її вини (пункт 5.4 постанови).
Шкода, завдана фізичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю посадової особи органу державної влади при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується на підставі статті 1174 ЦК України (пункт 5.8 постанови).
Статті 1173, 1174 ЦК України є спеціальними і передбачають певні особливості, характерні для розгляду справ про деліктну відповідальність органів державної влади та посадових осіб, які відрізняються від загальних правил деліктної відповідальності. Зокрема, цими правовими нормами передбачено, що для застосування відповідальності посадових осіб та органів державної влади наявність їх вини не є обов`язковою. Втім цими нормами не заперечується обов`язковість наявності інших елементів складу цивільного правопорушення, які є обов`язковими для доказування у спорах про стягнення збитків (пункт 5.9 постанови).
Необхідною підставою для притягнення органу державної влади до відповідальності у вигляді стягнення шкоди є наявність трьох умов: неправомірні дії цього органу, наявність шкоди та причинний зв`язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою, і довести наявність цих умов має позивач, який звернувся з позовом про стягнення шкоди на підставі статті 1173 ЦК України (пункт 5.10 постанови).
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі            № 570/2739/16-ц (провадження № 14-43цс19) за позовом приватного підприємства до фізичної особи, який був посадовою особою Золочівської міської ради Львівської області (далі - Золочівська міськрада), Золочівської міськради, Управління ДКС України у Золочівському районі Львівській області, у якому позивач на підставі статті 1174 ЦК України просив стягнути солідарно з відповідачів грошові кошти на відшкодування шкоди, завданої злочином, вказано, що стаття 1174 ЦК України  визначає спеціальні підстави відповідальності за шкоду, завдану фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні нею своїх повноважень, зокрема, така шкода відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цієї особи.
Відповідно до цієї норми обов`язок відшкодувати завдану шкоду потерпілому покладається не на посадову особу, незаконним рішенням, дією чи бездіяльністю якої завдано шкоду, а на державу.
Це підтверджується також положеннями частини другої статті 25 Бюджетного кодексу України, згідно з якою шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади або органу місцевого самоврядування, відшкодовується державою.
Законодавством не передбачено відповідальності безпосередньо посадової особи органу місцевого самоврядування за спричинення шкоди при виконанні службових обов`язків перед особою, якій цієї шкоди завдано.
У справі № 916/1423/17 предметом спору була вимога позивача про стягнення з держави матеріальної шкоди, заподіяної бездіяльністю органів досудового розслідування, які протягом тривалого часу не завершили розслідування у кримінальному провадженні щодо розшуку викраденого майна позивача, чим завдали йому майнової шкоди у вигляді вартості цього майна.
Велика Палата Верховного Суду при розгляді вказаної справи в постанові від               03 вересня 2019 року (провадження № 12-208гс18) вказала, що загальні підстави відшкодування шкоди, завданої органом державної влади та посадовою або службовою особою органу державної влади, передбачені статтями 1173, 1174 ЦК України (пункт 29 постанови).
Згідно зі статтею 1173 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів (пункт 30 постанови).
Відповідно до статті 1174 цього ж Кодексу шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цієї особи (пункт 31 постанови).
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що, застосовуючи                      статті 1173, 1174 ЦК України, суд має встановити: по-перше, невідповідність рішення, дії чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування чи відповідно їх посадової або службової особи вимогам закону чи іншого нормативного акта; по-друге, факт заподіяння цим рішенням, дією чи бездіяльністю шкоди фізичній або юридичній особі. За наявності цих умов є підстави покласти цивільну відповідальність за завдану шкоду саме на державу, Автономну Республіку Крим або орган місцевого самоврядування (пункт 32 постанови).
Також у пунктах 6.11-6.16 постанови Великої Палати Верховного Суду від                   14 квітня 2020 року у справі № 925/1196/18 (провадження № 12-153гс19) за позовом ФОП до Головного управління Державної фіскальної служби України в Черкаській області та ДКС України про стягнення збитків зазначено, що статті 1173, 1174 ЦК України є спеціальними й передбачають певні особливості, характерні для розгляду справ про деліктну відповідальність органів державної влади та посадових осіб, які відрізняються від загальних правил деліктної відповідальності. Зокрема, цими правовими нормами передбачено, що для застосування відповідальності посадових осіб та органів державної влади наявність їх вини не є обов`язковою. Утім цими нормами не заперечується обов`язковість наявності інших елементів складу цивільного правопорушення, які є обов`язковими для доказування у спорах про стягнення збитків.
Необхідною підставою для притягнення органу державної влади до відповідальності у вигляді стягнення шкоди є наявність трьох умов: неправомірні дії цього органу, наявність шкоди та причинний зв`язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою, і довести наявність цих умов має позивач, який звернувся з позовом про стягнення шкоди на підставі статті 1173 ЦК України.
Збитки - це об`єктивне зменшення будь-яких майнових благ сторони, що обмежує його інтереси як учасника певних господарських відносин і проявляється у витратах, зроблених кредитором, втраті або пошкодженні майна, а також у не одержаних кредитором доходах, які б він одержав, якби зобов`язання було виконано боржником. Доведення факту наявності таких збитків та їх розміру, а також причинно-наслідкового зв`язку між правопорушенням і збитками покладено на позивача.
Причинний зв`язок як обов`язковий елемент відповідальності за заподіяні збитки полягає в тому, що шкода повинна бути об`єктивним наслідком поведінки завдавача шкоди, отже, доведенню підлягає факт того, що протиправні дії заподіювача є причиною, а збитки є наслідком такої протиправної поведінки.
Наведені вище висновки Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права при розгляді справ про відшкодування шкоди державою (органом місцевого самоврядування) слід враховувати Касаційному цивільному суду у складі Верховного Суду при вирішенні цієї справи як належному суду касаційної інстанції.
Також в ухвалі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відсутні посилання на кількісні та якісні показники, які б свідчили про те, що передача цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики. А необхідність визначення правової кваліфікації спірних правовідносин, встановлення причинного зв`язку між рішенням органу місцевого самоврядування  та завданою шкодою, встановлення відповідальності у разі визнання рішення органу місцевого самоврядування незаконним і його скасування є обов`язком кожного суду при розгляді справ зазначеної категорії.
Не наведено колегією суддів і конкретних постанов Великої Палати Верховного Суду, інших касаційних судів у складі Верховного Суду, у яких суди по-різному підходили до аналізу норм права у подібних правовідносинах.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими підстави для передачі цієї справи на її розгляд та не вбачає, що справа містить виключну правову проблему, тому немає підстав для прийняття та розгляду Великою Палатою Верховного Суду указаної справи згідно із частиною п`ятою статті 403 ЦПК України.
Згідно із частиною шостою статті 404 ЦПК України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору в подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що справа підлягає поверненню на розгляд колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду на підставі частини шостої статті 404 ЦПК України.
Керуючись статтями 402-404 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
УХВАЛИЛА:
Справу за позовом  ОСОБА_1 а до Ужгородської міської ради, треті особи: Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Ужгородська місцева прокуратура, Управління Державної казначейської служби України у м. Ужгороді Закарпатської області, про відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями (діями) органу місцевого самоврядування, за касаційними скаргами Ужгородської міської радита заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 20 вересня 2018 року та постанову Закарпатського апеляційного суду від 25 січня 2021 року - повернути на розгляд колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.
Надіслати учасникам справи копію цієї ухвали до відома.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                     О. М. Ситнік
Судді:                                    Т. О. Анцупова                                         В. С. Князєв
В. В. Британчук                                       Г. Р. Крет    
Ю. Л. Власов                                             Л. М. Лобойко
І. В. Григор`єва                                         К. М. Пільков
М. І. Гриців                                               В. В. Пророк      
В. І. Данішевська                                    В. М. Сімоненко
Ж. М. Єленіна                                         І. В. Ткач
О. С. Золотніков                                     С. П. Штелик
Л. Й. Катеринчук