ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
16 грудня 2021 року           справа №200/7007/21 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г., секретар судового засідання Сізонов Є.С., за участі представників позивача Дейнеги О.В., Жученка О.В., представника відповідача Малярчик Е.Е., представника третьої особи Гончаренко Л.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Авдіївської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів № 4 Авдіївської міської ради Донецької області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 29 липня 2021 року (повне судове рішення складено 29 липня 2021 року у м. Слов`янську) у справі № 200/7007/21 (суддя в І інстанції Абдукадирова К.Е.) за позовом Авдіївської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів № 4 Авдіївської міської ради Донецької області до Авдіївської міської військово-цивільної адміністрації Покровського району Донецької області, третя особа Комунальний заклад Авдіївська опорна загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 2 Авдіївської міської ради Донецької області, про визнання протиправним та скасування розпорядження, 
                                                           
                                                     УСТАНОВИВ:

У червні 2021 року Авдіївська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів №4 Авдіївської міської ради Донецької області звернулась до суду з позовом до Авдіївської міської військово-цивільної адміністрації Покровського району Донецької області про визнання протиправним та скасування розпорядження Авдіївської міської військово-цивільної адміністрації Покровського району Донецької області від 01 червня 2021 року № 312 «Про реорганізацію та створення філій Комунального закладу «Авдіївська опорна загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №2» Авдіївської міської ради Донецької області.
В обґрунтування своїх вимог позивач посилався на те, що відповідач має намір закрити два учбових заклади, в яких навчається майже 400 учнів, визначивши їх в якості філії іншого учбового закладу, а в утворених філіях планують забезпечити дітям навчання виключно до четвертого класу.
Крім того, вважав, що військова-цивільна адміністрація не є органом місцевого самоврядування, а є тимчасовим державним органом, який виконує окремі повноваження органів місцевого самоврядування; повноваження військово-цивільної адміністрації не є тотожними повноваженням місцевого самоврядування, та визначаються виключно в межах, встановлених спеціальним Законом.
Також, на думку позивача, був порушений п. 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, яким передбачено, що в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються життєвих інтересів, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосується інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 29 липня 2021 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з таким судовим рішенням, представник позивача подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення місцевого суду, прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. 
В обґрунтування апеляційної скарги наведено практично ті самі доводи, якими вмотивовано позовну заяву.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем висловлено згоду з рішенням місцевого суду та прохання залишити апеляційну скаргу без задоволення.
В письмових поясненнях на відзив представник позивача вважав наявними підстави для задоволення позову.
В судовому засіданні представники позивача підтримали доводи апеляційної скарги та просили її задовольнити, проти чого заперечували представники відповідача та третьої особи. 
Відповідно до ч.1 ст.308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з наступних підстав.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Авдіївською міською військово-цивільною адміністрацією Покровського району Донецької області 01 червня 2021 року прийнято розпорядження № 312 «Про реорганізацію та створення філій Комунального закладу «Авдіївська опорна загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 2» Авдіївської міської ради Донецької області».
Відповідно до змісту вище зазначеного акту вбачається, що відповідачем вирішено припинити дві загальноосвітні школи І-ІІ ступенів за № 4 та № 1 Авдіївської міської ради Донецької області шляхом їх реорганізації, а саме приєднання до Комунального закладу Авдіївська опорна загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 2 Авдіївської міської ради Донецької області.
Позивач вважав вказане розпорядження протиправним та таким, що підлягає скасуванню з тих підстав, що: 
у відповідача наявний намір закрити два учбових заклади в яких навчається майже 400 учнів, та визначивши їх в якості філії іншого учбового закладу, а в утворених філіях планують забезпечити дітям навчання виключно до четвертого класу; 
у відповідача відсутні повноваження на здійснення реорганізації шкіл, оскільки ці повноваження належать органам місцевого самоврядування. Крім того, вказує на порушення відповідачем при прийнятті спірного розпорядження частини 2 статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» в частині того, що при реорганізації і ліквідації закладів загальної середньої освіти у сільській місцевості допускаються лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника.
Таким чином, вважав, що рішення про припинення учбових закладів шляхом реорганізації впливає на таке конституційне право позивача (її учнів), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті рішення про ліквідацію та реорганізацію навчального закладу.
Спірним питанням цієї справи є правомірність дій Авдіївської міської військово-цивільної адміністрації Покровського району Донецької області щодо прийняття розпорядження від 01 червня 2021 року № 312 «Про реорганізацію та створення філій Комунального закладу «Авдіївська опорна загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 2 Авдіївської міської ради Донецької області».
Закон України від 3 лютого 2015 року № 141-VIII «Про військово-цивільні адміністрації» (далі – Закон № 141-VIII) визначає організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування.
Відповідно до статті 1 Закону № 141-VIII для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.
Військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі проведення антитерористичної операції) або у складі Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції.
Військово-цивільні адміністрації населених пунктів - це тимчасові державні органи, що здійснюють на територіях відповідних територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України, повноваження сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, сільських, селищних, міських голів та інші повноваження, визначені цим Законом.
Військово-цивільні адміністрації є юридичними особами публічного права і наділяються цим та іншими законами повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Військово-цивільні адміністрації населених пунктів набувають прав та обов`язків з дня внесення запису про їх державну реєстрацію як юридичних осіб до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.
Районні та обласні державні адміністрації, що набули статусу військово-цивільних адміністрацій, не потребують внесення змін до відомостей про юридичну особу, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань. В офіційній назві цих органів може застосовуватися поряд з назвою відповідно до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань додаткова назва "військово-цивільна адміністрація", що вказує на їхній тимчасовий статус із додатковими повноваженнями.
Згідно з приписами статті 2 Закону № 141-VIII військово-цивільні адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, Законом України «Про боротьбу з тероризмом», цим Законом та іншими виданими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України.
У день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження:
обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації області;
районної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації району.
У разі утворення військово-цивільної адміністрації населених пунктів повноваження відповідних сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, сільських, селищних, міських голів припиняються з дня призначення керівника такої військово-цивільної адміністрації. Повноваження виконавчих органів зазначених рад, апаратів цих рад та їх виконавчих комітетів, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у таких органах та апаратах, припиняються з дня, наступного за днем прийняття рішення зазначеним керівником військово-цивільної адміністрації населених пунктів про можливість цієї військово-цивільної адміністрації здійснювати повноваження, віднесені законом до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Військово-цивільні адміністрації населених пунктів утворюються на території територіальних громад, сільські, селищні, міські ради яких та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання, а також у разі прийняття Центральною виборчою комісією рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування. Найменування військово-цивільних адміністрацій населених пунктів, як правило, є похідними від найменувань населених пунктів, визначених адміністративними центрами відповідних територіальних громад, у формі прикметника.
Безпосереднє керівництво військово-цивільними адміністраціями здійснюють їх керівники.
Повноваження військово-цивільних адміністрацій населених пунктів починаються з дня внесення запису про їх державну реєстрацію як юридичних осіб до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань і припиняються у день відкриття першої сесії новообраної ради.
У день відкриття першої сесії новообраної ради акт Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації втрачає юридичну силу в частині, що стосується відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Повноваження військово-цивільних адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом (стаття 3 Закону).
Статтею 4 Закону № 141-VIII визначені повноваження військово-цивільних адміністрацій.
Так, військово-цивільні адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із, зокрема:
1) підготовки та затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування;
15) управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізичної культури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання; організації їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.
Військово-цивільні адміністрації населених пунктів здійснюють делеговані повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законами України.
Відповідно до даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, відомості якого розміщені на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України (https://usr.minjust.gov.ua/ua/freesearch) Авдіївська міська військово-цивільна адміністрація Покровського району Донецької області зареєстрована в якості юридичної особи за кодом ЄДРПОУ 44000591, місцезнаходження: (86065, Донецька область, м. Авдіївка, вул. Молодіжна, 5, код ЄДРПОУ 44000591), створена відповідно до Указу Президента України №61/2021 від 19.02.2021; Дата запису: 15.03.2021; Номер запису: 1002531020000000841.
З огляду на вказані норми Закону № 141-VIII, Авдіївська міська військово-цивільна адміністрація Покровського району Донецької області наділена всіма повноваженнями, що мали міські ради (Авдіївська міська рада), оскільки це прямо передбачено вказаним Законом.
А відтак, відповідач приймаючи спірне розпорядження діяв у межах та у спосіб передбачений Законом № 141-VIII та Конституцією України.
Крім того, слід зазначити, що ініціювати питання щодо припинення загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності має право тільки засновник. Відповідно до Статуту Авдіївської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів № 4 вбачається, що засновником зазначеного комунального підприємства є Авдіївська міська рада, яка припинила здійснення своїх повноважень та які відповідно перейшли до Авдіївської міської військово-цивільної адміністрації Покровського району Донецької області.
Колегія суддів вважає правильним висновок місцевого суду, що посилання позивача на те, що приймаючи спірне розпорядження від 01.06.2021 № 312 відповідач також не виконав вимоги п. 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 (далі – Порядок № 996), яким передбачено, що в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо є неприйнятними.
Відповідно до частини 2 статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» у разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.
Реорганізація і ліквідація закладів загальної середньої освіти у сільській місцевості допускаються лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника.
Оскільки, позивач та відповідач не знаходяться у сільській місцевості, то приписи вказаної статті на відповідача в обов`язковому порядку не розповсюджуються.
В той же час, відповідачем також надано докази щодо проведення консультацій з громадськістю.
Авдіївською міською військово-цивільною адміністрацією Покровського району Донецької області на офіційному веб-сайті 18 травня 2021 року (https://avdvca.gov.ua/proekty-rozporiadzhen-kerivnyka-avdiivskoi-miskoi-vtsa/8936-pro-reorhanizatsiiu-ta-stvorennia-filii-komunalnoho-zakladu-avdiivska-oporna-zahalnoosvitnia-shkola-i-iii-stupeniv-2-avdiivskoi-miskoi-rady-donetskoi-oblasti.html) було опубліковано проект розпорядження «Про реорганізацію та створення філій Комунального закладу «Авдіївська опорна загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №2» Авдіївської міської ради Донецької області» (т.1 а.с.204-205).
18 травня 2021 року було проведено нараду під головуванням керівника Авдіївської міської ВЦА Віталія Барабаш щодо створення спроможної мережі закладів освіти Авдіївської міської територіальної громади. На нараді були присутні всі керівники закладів освіти, голови первинних профспілкових організацій закладів освіти, представники відділу освіти, юридичного відділу, бухгалтерії відділу освіти (т.1 а.с.191, 196-200).
Також відповідач стверджує про проведення 21 травня 2021 року зустрічі керівника Авдіївської міської ВЦА Віталія Барабаша, його заступника Сергія Легенького та представників відділу освіти з педагогічним колективом Авдіївської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів №1 Авдіївської міської ради Донецької області.
25 травня 2021 року у відділі освіти Авдіївської міської ВЦА було проведено нараду з директорами загальноосвітніх закладів освіти.
25 травня 2021 року для всіх бажаючих батьків та учнів Авдіївської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів №1 Авдіївської міської ради Донецької області та Авдіївської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів №4 Авдіївської міської ради Донецької області керівником Комунального закладу «Авдіївська опорна загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №2» Авдіївської міської ради Донецької області ОСОБА_1 , за участю керівництва міста та представників відділу освіти, було проведено екскурсію по будівлі опорної школи (т.1 а.с.190).
26 травня 2021 року була проведена зустріч керівника Авдіївської міської ВЦА ОСОБА_2 , його заступника Сергія Легенького та представників відділу освіти з батьками учнів Авдіївської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів №1 Авдіївської міської ради Донецької області (т.1 а.с.201-203).
Відповідачем також надано пости профілю ОСОБА_2 з соціальної мережи Facebook від 25 та 26 травня 2021 року про обговорення реорганізації шкіл (т.1 а.с.193,194).
Далі, згідно частини 2 статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», реорганізація і ліквідація спеціальних закладів загальної середньої освіти допускаються лише після погодження проекту відповідного рішення засновника центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.
Однак, Авдіївська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів №4 Авдіївської міської ради Донецької області є загальноосвітнім закладом освіти, а не спеціальним.
Тобто, необхідність погодження проекту розпорядження Авдіївської міської військово-цивільної адміністрації Покровського району Донецької області від 01.06.2021 року №312 з центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки законодавством не передбачена.
Щодо посилань позивача на ті обставини, що у відповідача наявний намір закрити два учбових заклади в яких навчається майже 400 учнів, та визначивши їх в якості філії іншого учбового закладу, а в утворених філіях планують забезпечити дітям навчання виключно до четвертого класу.
Судами установлено та підтверджено матеріалами справи, що у спірному розпорядженні Авдіївської міської військово-цивільної адміністрації Покровського району Донецької області від 01 червня 2021 року № 312 «Про реорганізацію та створення філій Комунального закладу Авдіївська опорна загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 2 Авдіївської міської ради Донецької області» чітко визначено, що відповідачем вирішено припинити дві загальноосвітні школи І-ІІ ступенів за № 4 та № 1 Авдіївської міської ради Донецької області шляхом їх реорганізації, а саме приєднання до Комунального закладу Авдіївська опорна загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 2 Авдіївської міської ради Донецької області.
При цьому в утворених філіях забезпечується дітям навчання виключно до дев`ятого класу, а не четвертого, як помилково вважає позивач.
Затверджена та підписана редакція розпорядження Авдіївської міської військово-цивільної адміністрації Покровського району Донецької області від 01 червня 2021 року № 312 «Про реорганізацію та створення філій Комунального закладу Авдіївська опорна загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 2» Авдіївської міської ради Донецької області  передбачає, як вже зазначалось вище, дев`ять класів навчання.
Відповідно до положень ч.1 ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.
Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв`язку з викладеним доводи апеляційної скарги не приймаються до уваги, тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись статтями 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України,-

                                                          ПОСТАНОВИВ: 

Апеляційну скаргу Авдіївської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів № 4 Авдіївської міської ради Донецької області – залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 29 липня 2021 року у справі № 200/7007/21 – залишити без змін.
Повне судове рішення – 16 грудня 2021 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя                                                             І. В. Сіваченко

Судді                                                                        Т. Г. Гаврищук                                                                                                                                                                                                                                                                        А. А. Блохін