Постанова
Іменем України                                     
20 жовтня 2021 року                                                                     
м. Київ                                                                    
справа № 522/2429/21
провадження № 61-10950св21
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Висоцької В. С.,
суддів: Грушицького А. І., Калараша А. А., Литвиненко І. В. (суддя-доповідач),                      Петрова Є. В.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідачі: Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради,
третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «НАШ ГОРОД»,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 16 лютого                   2021 року під головуванням судді Федчишена Т. Ю. та постанову Одеського апеляційного суду від 01 червня 2021 року у складі колегії суддів: Погорєлової С. О.,                          Таварткіладзе О. М., Князюка О. В. у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «НАШ ГОРОД», про визнання дій протиправними, скасування дозволу, зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у лютому 2021 року звернулася до суду з позовом в якому просила: 
визнати протиправними дії Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо видачі дозволу від 27 січня 2020 року за № ОД 112200271693 на виконання будівельних робіт, об`єкта будівництва «Нове будівництво спортивно-готельного комплексу за адресою: АДРЕСА_1 »; 
визнати протиправними дії Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі дозволу від 06 квітня 2020 року за № 938; 
скасувати дозвіл Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на виконання будівельних робіт від 27 січня 2020 року за № ОД 112200271693, об`єкт будівництва «Нове будівництво спортивно-готельного комплексу за адресою: АДРЕСА_1 » та дозвіл Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі дозволу від 06 квітня 2020 року за № 938; 
зобов`язати Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради внести відомості до реєстру дозвільних документів Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування дозволу на виконання будівельних робіт від 27 січня 2020 року за № ОД 112200271693.
В обґрунтування позовних вимог зазначила, що вона є власником квартири та машиномісця в будинку АДРЕСА_1 . 
Поруч з будинком Товариством з обмеженою відповідальністю «НАШ ГОРОД» (далі - ТОВ «НАШ ГОРОД») здійснюються будівництво спортивно-готельного комплексу, що може негативно вплинути на стан будинку, в якому вона проживає. 
Вважає, що Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю та Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради протиправно надано дозволи ТОВ «НАШ ГОРОД» на виконання будівельних робіт для будівництва об`єкта «нове будівництво спортивно-готельного комплексу, оскільки згідно з новим Генеральним планом м. Одеси, затвердженим рішенням Одеської міської ради                                від 25 березня 2015 року № 6489-VІ, ділянка будівлі за адресою: АДРЕСА_1 розміщена в межах ландшафтно-рекреаційної території, з цільовим призначенням «зелена зона загального користування». 
Замовником ТОВ «НАШ ГОРОД» з Одеською міською радою було укладено договір оренди землі від 01 вересня 2016 року. Згідно з реєстром будівельної діяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України будь-які дозвільні документи замовник ТОВ «НАШ ГОРОД» не отримувало. 
Разом з цим, відповідно до плану зонування території (зонінг) міста Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ, будівництво за адресою: АДРЕСА_1 не передбачено. 
Зазначає, що земельні ділянки, які належать до земель рекреаційного призначення не можуть бути використані не за призначенням. При цьому Одеська міська рада не приймала рішення про зміну функціонального призначення зазначеної території під забудову. 
Будівництво об`єкта здійснюється з порушенням ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій».
Отже, вважає, що посадові особи відповідачів, приймаючи рішення про видачу оспорюваних дозволів, діяли протиправно, оскільки Генеральним планом міста та планом зонування не передбачено будівництво п`ятиповерхового спортивно-готельного комплексу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Приморський районний суд м. Одеси ухвалою від 16 лютого 2021 року у відкритті провадження у справі відмовив.
Одеський апеляційний суд постановою від 01 червня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишив без задоволення, а ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 16 лютого 2021 року без змін.
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, відмовляючи у відкритті провадження за правилами цивільного судочинства виходив з того, що звертаючись до суду з даним позовом, ОСОБА_1 обґрунтовувала його протиправними діями відповідачів, як суб`єктів владних повноважень щодо видачі дозволів на будівництво спортивно-готельного комплексу та на проведення робіт, а не діями забудовника щодо будівництва об`єкта, що виразилося в порушенні, на думку позивача, її прав та інтересів, тому між сторонами виникли саме адміністративні правовідносини, оскільки в цих правовідносинах відповідачі реалізують свої функції у сфері управління. Розгляд справи віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У липні 2021 року представник ОСОБА_1 - адвокат Деменчук Д. А. подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Приморського районного суду м. Одеси                  від 16 лютого 2021 року та постанову Одеського апеляційного суду від 01 червня                             2021 року в якій просить оскаржені судові рішення скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
У поданій касаційній скарзі представник заявника вказує, що судами попередніх інстанцій порушено її право на доступ до правосуддя.
Посилається на те, що вона вже зверталась з цим позовом в порядку адміністративного судочинства, проте ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року у справі № 420/473/21 у відкритті провадженні їй було відмовлено з вказівкою на те, що справу належить розглядати за правилами цивільного судочинства.
Вказує, що у даному випадку мають місце  не управлінські правовідносини, а існує спір про право цивільне, за захистом якого позивач і звернулась із позовом.
Вважає, що суди попередніх інстанцій не врахували правової позиції Верховного Суду викладеної у постановах від 22 серпня 2018 року у справі № 815/1568/16, від 05 грудня 2018 року у справі № 804/3091/18 та від 15 липня 2020 року у справі № 809/78/16.
Відзив на касаційну скаргу іншими учасниками справи не подано
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 05 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано цивільну справу із Приморського районного суду м. Одеси.
27 серпня 2021 року цивільна справа № 522/2429/21 надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження колегією в складі п`яти суддів.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Суди вказували, що звертаючись до суду з даним позовом, ОСОБА_1 обґрунтовувала його протиправними діями відповідачів, як суб`єктів владних повноважень, щодо видачі дозволів на будівництво спортивно-готельного комплексу та на проведення робіт, а не діями забудовника щодо будівництва об`єкта, що виразилося в порушенні, на думку позивача, її прав та інтересів, тому між сторонами виникли саме адміністративні правовідносини, оскільки в цих правовідносинах відповідачі реалізують свої функції у сфері управління, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду 
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Відповідно до положень частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно положень частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої і другої статті 400 ЦПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише у межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав. 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
У статті 124 Конституції України закріплено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи, а стаття 125 Конституції України визначає, що судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Судова юрисдикція - це компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі визначеного законом виду судочинства щодо визначеного кола правовідносин.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
У постанові від 16 січня 2019 року у справі 815/1121/17 Велика Палата Верховного Суду вказала, що при визначенні предметної юрисдикції справи суд має виходити із суті права/інтересу, за захистом якого суб`єкт публічного права звертається до суду, та мети звернення з позовом, оскільки саме такі критерії розмежування належності спору до тієї чи іншої юрисдикції дають змогу найбільш ефективно захистити порушене право позивача, аніж розмежування юрисдикції виключно на підставі участі у спорі суб`єкта владних повноважень.
Вирішуючи питання про юрисдикцію суду, необхідно з`ясувати, зокрема, характер спірних правовідносин, а також суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.
ОСОБА_1 обґрунтовує свої вимоги тим, що спірним будівництвом порушено її права як мешканки будинку, який збудований поруч. Вважає, що протиправна забудова може негативно вплинути на стан будинку, в якому вона проживає.
Разом із тим суди попередніх інстанцій вказували, що предметом даної справи є протиправні, на думку позивача, дії відповідачів, як суб`єктів владних повноважень, щодо видачі дозволів на будівництво спортивно-готельного комплексу та на проведення робіт, а не дії забудовника щодо будівництва об`єкта.
Верховний Суд звертає увагу, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
За правилами частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Відповідно до частини першої статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Згідно з положеннями частини першої статті 5 ЦПК України здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.
Пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Згідно з частиною першою статті 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі                                   № 815/1568/16 вказано, що ОСОБА_4 фактично оспорює дозвіл (дії), який є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки тільки для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано. Таким чином, відсутність у будь-кого (крім власника нерухомого майна), у тому числі і позивача, прав чи обов`язків у зв`язку із оскаржуваним рішенням (дією) не породжує для останнього права на звернення із цим позовом у порядку адміністративного судочинства.
Разом із тим у постанові Верховного Суду від 17 лютого 2021 року у справі №420/288/20 зазначено, що якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи.  
У цій справі позивач оспорює дозвіл Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на виконання будівельних робіт від 27 січня 2020 року за № ОД 112200271693, об`єкт будівництва «Нове будівництво спортивно-готельного комплексу за адресою: АДРЕСА_1 » та дозвіл Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 06 квітня 2020 року за № 938 видані ТОВ «НАШ ГОРОД». 
Верховний Суд вважає за необхідне відзначити, що позивач не знаходиться з відповідачами у відносинах, заснованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони другій стороні, а правові наслідки, до яких може призвести задоволення позову, виникають для третьої особи в справі - особи, яка здійснює будівництво, оскільки вона набула право на виконання будівельних робіт та приступила до них.
Також позивач не є учасником публічно-правових відносин, що склались між відповідачами та третьою особою. Позовні вимоги про скасування права третьої особи на виконання будівельних робіт та виконання земельних і монтажних робіт є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третіми особами будівельних робіт та наявності у зв`язку з цим порушень прав позивача.
Верховний Суд звертає увагу, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Вищенаведене узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 20 травня 2021 року у справі № 420/3168/20 (провадження                                              № К/9901/7341/21, К/9901/11197/21)
Отже, не є публічно-правовим спір щодо управлінських дій суб`єкта владних повноважень, які були спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав третьої особи. Такий спір є спором про цивільне право, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовані нормами цивільного й адміністративного права.
Таким чином Верховний Суд не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що цей спір підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства, та приймає аналогічні за змістом доводи касаційної скарги.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Згідно із пунктом 2 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Верховний Суд зробив висновок, що ухвалені у справі судові рішення не відповідають вимогам статті 263, частині четвертій статті 411 ЦПК України, не можуть вважатись законними і обґрунтованими та підлягають скасуванню, а справа передачі на новий розгляд до суду першої інстанції.
Щодо судових витрат 
Згідно з частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України у разі, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанцій, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Враховуючи, що справа направляється на новий розгляд до суду першої інстанції, суд не здійснює розподіл судових витрат.
Керуючись статтями 400, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 16 лютого 2021 року та постанову Одеського апеляційного суду від 01 червня 2021 року скасувати, справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
ГоловуючийВ. С. Висоцька    Судді:А. І. Грушицький     А. А. Калараш    І. В. Литвиненко   Є. В. Петров