ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2021 року 
м. Київ
справа № 815/4290/13-а
адміністративне провадження № К/9901/55064/18 К/9901/56067/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І.,

секретар судового засідання -  Глущенко Д.В.

за участі:
представника позивача Козаченко І.В., Сметаніна В.В.
представника відповідача Вінюкова В.М.
представника третьої особи Колесник І.Ю.
прокурора Голуба Є.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Прокуратури Одеської області, Державної судноплавної компанії «Чорноморське морське пароплавство» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2017 року (суддя Єфіменко К.С.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року (колегія суддів: Крусян А.В., Градовський Ю.М., Лук"янчук О.В.) у справі № 815/4290/13-а за позовом Державної судноплавної компанії «Чорноморське морське пароплавство» до   Одеської міської ради, Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради, треті особи - Міністерство інфраструктури України, Товариство з обмеженою відповідальністю «А-Трейдінг», за участю прокуратури Одеської області про визнання протиправними дій та рішень,
ВСТАНОВИВ :
У вересні 2006 року Державна судноплавна компанія «Чорноморське морське пароплавство» звернулася до суду з позовом до Одеської міської ради, Департаменту комунальної власності Одеської міської ради, треті особи Міністерство інфраструктури України, Товариство з обмеженою відповідальністю «А-Трейдінг», про визнання нечинним пункту 22 додатку до рішення Одеської міської ради від 27.06.2006 року №69-V «Про визначення та затвердження переліку земельних ділянок, що підлягають продажу суб`єктам підприємницької діяльності під забудову на земельних торгах у 2006-2007 роках». 
02.04.2007 Державна судноплавна компанія «Чорноморське морське пароплавство» звернулася до суду з позовом до Одеської міської ради, Управління земельних ресурсів ОМР (нині Департамент комунальної власності Одеської міської ради) про визнання протиправними дій щодо організації аукціону з продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення під забудову в частині підготовки до реалізації земельної ділянки площею 6,5987га у м. Одесі по вул. Грушевського та вул.   Воробйова у м. Одесі; визнання недійсними результатів аукціону проведеного 30.03.2007.
Справи неодноразово розглядалися та двічі Вищим адміністративним судом України судові рішення скасовані з направленням справи на новий розгляд.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 17.05.2016 вказані позови об`єднані в одне провадження.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 27.12.2017, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2018  у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач та Прокуратура Одеської області  подали касаційні скарги, в яких посилаються на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять скасувати оскаржувані рішення.
Прокуратура Одеської області в касаційній скарзі посилається на те, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що у позивача відсутнє право користування земельною ділянкою, яке надане рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради депутатів трудящих від 21.04.1947 №497. Вказує, що позивачем здійснювалось фактичне використання земельної ділянки. Також зазначає, що ДСК «ЧМП» є об`єктом управління державної власності, а відтак Одеська міська рада позбавлена повноважень розпоряджатись земельними ділянками, якими користується підприємство. Зважаючи, що судами не надано оцінки фактичним обставинам справи, просить судові рішення скасувати та справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
В касаційній скарзі позивач вказує, що ДСК «ЧМП» є правонаступником Радіоцентру Чорноморського пароплавства, якому рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради депутатів трудящих від 21.04.1947 року №497 була передана у користування земельна ділянка площею 11,2 га в районі Червоної Слободи. Вказує, що позивач не надавав згоди на вилучення зі свого користування земельної ділянки площею 6,5986 га, а тому у Одеської міської ради були відсутні підстави для включення цієї земельної ділянки до п.22 додатку до рішення Одеської міської ради від 27.06.2006 року №69-V «Про визначення та затвердження переліку земельних ділянок, що підлягають продажу суб`єктам підприємницької діяльності під забудову на земельних торгах у 2006-2007 роках», проведення земельних торгів з її продажу. До того ж, на цій земельній ділянці є об`єкти нерухомого майна, які належать державі та перебувають  в оперативному управлінні ДСК «ЧМП». 
Ухвалами Верховного Cуду від 18.07.2018 та 31.07.2018 відкрито касаційне провадження.
У відзивах на касаційну скаргу Одеська міська рада та ТОВ  «А-Трейдінг» просять відмовити в їх задоволенні  та залишити судові рішення без змін.
11.10.2021 від Департаменту комунальної власності Одеської міської ради надійшло клопотання про заміну відповідача у справі, в якій просить  Департамент комунальної власності Одеської міської ради замінити на його правонаступника - Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради.
Дослідивши подану заяву, колегія суддів дійшла висновку, що вона підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
Судом встановлено, що з метою оптимізації діяльності виконавчих органів Одеської міської ради у сфері управління комунальною власністю територіальної громади міста Одеси та регулювання земельних правовідносин, 17.03.2021 Одеською міською радою прийнято рішення №137-УІІІ «Про створення Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради та затвердження Положення про Департамент комунальної власності Одеської міської ради у новій редакції».
01.04.2021 на підставі вказаного рішення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис №     1005561020000077555 про проведення державної реєстрації юридичної особи - Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради (ідентифікаційний код юридичної особи 44162529), місцезнаходження якого станом на сьогодні зареєстровано за адресою: м. Одеса, вул. Успенська, 83/85.
Відповідно до пункту 1.1. Положення про Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради є виконавчим органом Одеської міської ради та правонаступником повноважень Департаменту комунальної власності Одеської міської ради у сфері регулювання земельних відносин.
Пунктом 5 рішення від 17.03.2021 №   137-УІІІ затверджено Положення про Департамент комунальної власності Одеської міської ради у новій редакції з виключенням повноважень у сфері земельних правовідносин, що дублюються.
На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку про наявність  підстав для заміни відповідача на Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що виконавчим комітетом Одеської міської ради депутатів трудящих було прийнято рішення від 21.04.1947 № 497 «Про відвід Радіоцентру Управління Чорноморського Пароплавства земельної ділянки площею 11,2 га в районі Червоної Слободи». 
Відповідно до довідки Головного управління статистики в Одеській області від 03.08.2006, в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України по м.   Одесі та Одеській області відсутні відомості про Радіоцентр управління Чорноморського пароплавства та бази ПУ ВКХ.
27.06.2006 прийнято рішення Одеської міської ради №69-V «Про визначення та затвердження переліку земельних ділянок, що підлягають продажу суб`єктам підприємницької діяльності під забудову на земельних торгах у 2006-2007 роках» (Рішення № 69-V).
Пунктом 1 Рішення № 69-V передбачено визначити та затвердити перелік земельних ділянок, що підлягають продажу суб`єктам підприємницької діяльності під забудову на земельних торгах шляхом проведення аукціонів (далі - Перелік). 
У пункті 22 Переліку було визначено земельну ділянку, розташовану у м. Одесі на вул.   М. Грушевського та Академіка Воробйова, вул. Одеська (в районі колишнього антенного поля ЧМП), орієнтовним розміром 8,5 га, площею забудови 35000   кв.м., функціональне призначення території - житлова та громадська забудова, характеристика об`єкта забудови - багатосекційні житлові будинки, 9-16 поверхів, торгівельний центр.
Відповідно до п.2 Рішення №   69-V доручено Одеському міському управлінню земельних ресурсів Одеської міської ради замовити виготовлення технічної документації, необхідної для складання технічного паспорту земельних ділянок, які виставляються на земельні торги.
Згідно із п.3 Рішення № 69-V вирішено дати згоду на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що підлягають продажу суб`єктам підприємницької діяльності під забудову на земельних торгах шляхом проведення аукціонів.
29.09.2006 відповідно до Рішення № 69-V Одеською міською радою було прийнято рішення № 354-V «Про продаж земельних ділянок, розташованих у м. Одеса на земельному аукціоні» (далі - Рішення №354-V). 
Згідно із Рішенням №354-V затверджені технічні паспорти відповідних земельних ділянок, розташованих у м. Одеса, і призначених для продажу на земельних торгах у формі аукціону, затверджені стартові ціни земельних ділянок згідно з додатком, передбачено провести земельні торги у формі аукціону в 2006-2007 роках та продати земельні ділянки переможцям аукціону за результатами земельних торгів.
Додатком до Рішення №354-V є Перелік земельних ділянок, що підлягають продажу суб`єктам підприємницької діяльності під забудову на земельних торгах у 2006-2007 роках, у п.   20 якого було визначено земельну ділянку, розташовану у м.Одесі на вул.Михайла Грушевського та Академіка Воробйова, вул. Одеська (в районі колишнього антенного поля ЧМП), загальною площею земельної ділянки за проектом землеустрою 6,5987га, цільове використання земельної ділянки - багатосекційні житлові будинки, 9-16 поверхів, торгівельний центр, стартова ціна земельної ділянки 50205220грн.
З матеріалів справи вбачається, що при складенні технічного паспорту земельної ділянки було враховано наявність на її частині нерухомого майна (будівель, споруд), а тому, на продаж виставлена земельна ділянка площею 6,5987га - вільна від забудови.
30.03.2007 було проведено аукціон з продажу земельної ділянки несільськогосподарського призначення під забудову та його переможцем визнано ТОВ «А-Трейдінг», якому було відчужено земельну ділянку загальною площею 6,5987га у м.Одесі по вул.Грушевського та вул.Воробйова, вул. Одеська (в районі колишнього антенного поля ЧМП) з цільовим призначенням - будівництво багатосекційних житлових будинків, 9-16 поверхів торгівельного центру, згідно із договором купівлі-продажу земельної ділянки під забудову на аукціоні від 18.04.2007, посвідченим приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Чужовською Н.Ю., зареєстровано в реєстрі за №1006. 
За цим договором підписаний відповідний акт прийому-передачі від 18.04.2007 та даний договір зареєстровано в Одеському міському управлінні земельних ресурсів за №188 від 26.04.2007. ТОВ «А-Трейдінг» було видано державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЕ №111919 від 23.05.2007. 
Не погоджуючись з діями та рішеннями відповідача щодо включення спірної земельної ділянки до переліку, що підлягає продажу та проведення аукціону,   позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що відсутні будь-які докази, (окрім рішення виконавчого комітету Одеської міської ради депутатів трудящих від 21.04.1947 № 497 «Про відвід Радіоцентру Управління Чорноморського Пароплавства земельної ділянки площею 11,2га в районі Червоної Слободи») документи, які підтверджують статус Радіоцентру Управління Чорноморського пароплавства; відсутні дані на підтвердження існування антенного поля (розміщення на ньому об`єктів, користування ними і закріплення за юридичною особою); відсутні докази з приводу того, що з 1947 року по 2006 рік щодо спірної земельної ділянки вирішувалися питання її узаконення і оформлення користування у відповідності до вимог законодавства.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.     
Словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої частини 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Так, пунктом 1 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 квітня 2018 року (справа № 761/33504/14-а), від 18 квітня 2018 року (справа №   802/950/17-а), від 14 листопада 2018 року (справа № 826/240/16).
Як вбачається з матеріалів справи, предметом спору у цій справі  є скасування пункту 22 додатку до рішення Одеської міської ради від 27.06.2006 року №69-V «Про визначення та затвердження переліку земельних ділянок, що підлягають продажу суб`єктам підприємницької діяльності під забудову на земельних торгах у 2006-2007 роках» та  визнання протиправними дій щодо організації аукціону з продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення під забудову в частині підготовки до реалізації земельної ділянки площею 6,5987га у м. Одесі по вул.   Грушевського та вул. Воробйова у м. Одесі; визнання недійсними результатів аукціону проведеного 30.03.2007.
Водночас, судами встановлено,  що  ТОВ «А-Трейдінг»  видано державний акт на право власності на вказану  земельну ділянку серії ЯЕ №111919 від 23.05.2007.
Відтак, оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії та наразі є реалізованим, оскільки право власності на земельну ділянку третьою особою  оформлене належним чином. 
Тому  колегія суддів  зазначає, що  в даному випадку  задоволення позовних вимог   чи відмова в їх задоволенні призведе до порушення майнових прав третьої особи.
Господарський процесуальний кодекс України установлює, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем; й інші справи у спорах між суб`єктами господарювання (пункти 6, 10, 15 частини першої статті 20 цього Кодексу).
Отже, спір, що виник у цій справі належить розглядати у порядку господарського судочинства.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Відтак, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, Суд, - 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги Прокуратури Одеської області, Державної судноплавної компанії «Чорноморське морське пароплавство» задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року скасувати.
Провадження у справі № 815/4290/13-а закрити.
Роз`яснити Державній судноплавній компанії «Чорноморське морське пароплавство», що розгляд цієї справи віднесено до господарської юрисдикції та що вона вправі протягом десяти днів з дня отримання  відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                        А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                     Л.Л. Мороз

                                                                                                                               А.І. Рибачук

Повне рішення складено 24.11.2021