П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

18 листопада 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/5297/21	

Головуючий в 1 інстанції: Самойлюк Г.П.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Осіпова Ю.В.,
суддів -  Косцової І.П., Скрипченка В.О., 
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2021 року (м.Одеса, дата складання повного тексту ухвали - 24.09.2021р.) про закриття провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області та третьої особи - ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, -
В С Т А Н О В И В:
05.04.2021р. ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області, у якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 27.08.2020р. №877-VІІ;
- зобов`язати відповідача вирішити питання про виділення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку на території Нерубайської сільської ради та надати дозвіл на виготовлення землевпорядної документації щодо відведеної земельної ділянки.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2021 року провадження в адміністративній справі №420/5297/21- закрито на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України. При цьому, позивачу ОСОБА_1 було роз`яснено, що даний спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства.
Не погоджуючись із вищезазначеною ухвалою, позивач 01.10.2021р. подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 24.09.2021р. та направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду по суті. Зокрема, ОСОБА_1 зазначає про те, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи з приводу оскарження розпоряджень та рішень уповноважених органів щодо питань виділення земельної ділянки та надання фізичним особам дозволу на виготовлення землевпорядної документації.
19.10.2021р. матеріали справи надійшли до П`ятого апеляційного адміністративного суду. 
Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2021р. клопотання позивача про звільнення його від сплати судового збору - задоволено, відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою позивача та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
Відповідач своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався.
Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України апеляційні скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, судом 2-ї інстанції можуть бути розглянуті в порядку письмового провадження.
Згідно з ч.1 ст.308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення у межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів доходь висновку про наявність усіх підстав для її задоволення.
Як визначено п.6 ч.1 ст.171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує,   чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
У той же час, п.1 ч.1 ст.238 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Так, приймаючи оскаржувану ухвалу про закриття провадження у справі, суд першої інстанції виходив із того, що правовідносини у даній справі стосуються правомірності рішення органу місцевого самоврядування, яким повторно відмовлено позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,10    га (для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд), у зв`язку із затвердженням проекту землеустрою стосовно відведення даної земельної ділянки ОСОБА_2 . При цьому, враховуючи, що 23.11.2020р. за вказаною особою зареєстровано право власності на земельну ділянку площею 0,6 га з кадастровим номером 5121084200:02:001:2374, (номер запису про право власності 39431622), суд 1-ї інстанції дійшов висновку, що даний спір не є спором між учасниками публічно-правових відносин та стосується земельної ділянки, право власності на яку зареєстровано за третьою особою, а тому існує спір про право.
Про те, судова колегія не може погодитися з такими висновками суд 1-ї інстанції та в свою чергу, зазначає наступне.
Так, ч.2 ст.124 Конституції України передбачено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
Згідно зі ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950р., кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20.07.2006р. по справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «суд, встановлений законом» передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Завданням адміністративного судочинства, за приписами ч.1 ст.2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У відповідності до ч.1 ст.3 КАС України, порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Згідно з п.п.1,2 ч.1 ст.4 КАС України, «адміністративною справою» вважається переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, тобто спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в т.ч. на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Як передбачено ч.1 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. 
Визначення поняття «суб`єкта владних повноважень» міститься у п.7 ч.1 ст.4 КАС України, відповідно до якої «суб`єкт владних повноважень» - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Судова колегія вважає за необхідне звернути увагу на те, що критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору і характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. 
Окрім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ. 
Матеріально-правові вимоги позивача до відповідача - суб`єкта владних повноважень, якого він просить ухвалити певне рішення, повинна мати правовий характер, тобто бути врегульованою нормами матеріального права, а також підпадати під адміністративну юрисдикцію.
Як передбачено положеннями ч.1 ст.116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (ч.2 ст.116 ЗК України).
Частиною 3 цієї ж статті передбачено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
У відповідності до ч.1 ст.117 ЗК України, передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
Так, порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у власність визначений ст.118 ЗК України, зокрема ч.6 вказаної статті передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель         і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.    
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Отже, якщо особою, яка звернулася до відповідного суб`єкта владних повноважень, виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.
За правилами ч.7 ст.118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк та дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.  Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
За результатами розгляду відповідного клопотання громадянина, зацікавленого в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності у межах норм безоплатної приватизації, відповідний орган місцевого самоврядування у місячний строк зобов`язаний надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки або ж надати відмову у наданні такого дозволу.
Разом із тим, така відмова має бути вмотивована, оформлена належним чином та прийнята виключно з підстав, встановлених ч.7 ст.118 ЗК України.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (ч.10 ст.118 ЗК України).
За правилами ч.6 ст.186 ЗК України, проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються в порядку, встановленому ст.186-1 цього Кодексу, і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу.
Таким чином, з системного аналізу наведених норм законодавства можна дійти висновків, що набуття особами права власності (або користування) на земельну ділянку відбувається поетапно - починаючи з отримання дозволу на розробку проекту землеустрою, який оформлюється відповідним рішенням органу місцевого самоврядування або органу державної влади, погодження та затвердження такого проекту землеустрою та завершується рішенням про передачу земельної ділянки у власність або користування.
Рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є одним з етапів процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Проте, отримання цього дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є «правовстановлюючим актом». Отже, правовідносини, пов`язані із прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, адже не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб.
Наведене вище відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 17.10.2018р. у справі № 380/624/16-ц та від 28.11.2018р. у справі №826/5735/16.
Водночас, при прийнятті рішення (розпорядження) про затвердження детального планування території земельної ділянки та/або надання дозволу на розробку проекту землеустрою стосовно відведення земельної ділянки уповноважений орган виконує «дозвільну» функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах.
Тому, спір як щодо рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і щодо оскарження дій суб`єкта владних повноважень про надання чи відмову в наданні такого дозволу є публічно-правовим.
Окрім того, варто звернути увагу на те, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки «ненормативного акта» та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору законності такого рішення, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст.16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації цього рішення суб`єкта владних повноважень.
Якщо ж особа звертається до відповідних органів із клопотанням для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність або користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управлінської діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин та підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
До того ж, зазначений правовий висновок був неодноразово викладений Великою Палатою Верховного Суду, зокрема у постановах від 21.03.2018р. у справі №536/233/16-ц, від 30.05.2018р. у справі №127/16433/17, від 28.11.2018р. у справі №820/4219/17, а також від 22.01.2019р. у справі №371/957/16-а.
Враховуючи наведене, адміністративний позов ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення Нерубайської сільської ради від 27.08.2020р. №877-VІІ не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, а повинен розглядатися виключно адміністративним судом за правилами КАС країни.
Таким чином, з огляду на суть спірних правовідносин та правовий статус учасників справи, колегія суддів вважає, що суд 1-ї інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для закриття провадження у даній справі на підставі положень п.1 ч.1 ст.238 КАС України.
Відповідно до вимог ст.320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, та направлення справи для продовження розгляду до суду 1-ї інстанції є: 
1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 
3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 
4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
У відповідності до ч.3 ст.312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що судом 1-ї інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення було допущено порушення норм процесуального права, в зв`язку із чим, апеляційна скарга позивача підлягає задоволенню, ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 24.09.2021р. - скасуванню, а справа - направленню до того ж суду для продовження розгляду по суті.
Керуючись ст.ст.171,241,243,308,311,312,320,321,322,325,328 КАС України, апеляційний суд,
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2021 року - скасувати та направити справу №420/5297/21 до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 18.11.2021р. 

Головуючий у справі
суддя-доповідач:                                                                                           Ю.В. Осіпов 

Судді:                                                                                                          І.П. Косцова  

                                                                                                                   В.О. Скрипченко