ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 листопада 2021 року	Львів	Справа № 260/2285/21 пров. № А/857/18375/21	

Колегія суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді:                                        Улицького В.З.
суддів:                                                            Кузьмича С.М., Шавеля Р.М.
при секретарі судового засідання:                Волошин М.М.
за участі прокурора:                                      Мельничук Ю.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.09.2021 року (ухвала прийнята у м. Ужгород судом у складі головуючого судді Рейті С.І.) у справі за позовом керівника Ужгородської окружної прокуратури до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, третя особа - Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,-

                                                  ВСТАНОВИЛА:

У червні 2021 року Керівник Ужгородської окружної прокуратури звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, третя особа - Департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації, яким просить: визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Ужгородської міської ради щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення Амбар та винний погріб, в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер 1107 та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та зобов`язати Виконавчий комітет Ужгородської міської ради виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення Амбар та винний погріб, в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер 1107 та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за результатами опрацювання матеріалів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, Ужгородською окружною прокуратурою виявлено факт протиправної бездіяльності Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, що полягає у невиготовлені облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення Амбар та винний погріб, в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер 1107 та неподанні пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Згідно Постанови Ради Міністрів Української РСР № 442 від 06.09.1979 року "Про впорядкування справи обліку та охорони пам`ятників архітектури на території Української РСР" затверджено список пам`ятників архітектури УРСР, до якого, зокрема, включено Амбар та винний погріб, в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер 1107, як пам`ятку архітектури національного значення. Разом з тим, вказаний об`єкт не внесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України як об`єкт культурної спадщини та з інформації наданої Закарпатською ОДА вбачається, що Виконавчий комітет Ужгородської міської ради не звертався до Департаменту культури Закарпатської ОДА, як до органу охорони культурної спадщини із пропозицією про занесення вказаного об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Обґрунтовуючи підстави для звернення до суду прокурора із позовом в інтересах держави зазначає, що чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з даним позовом, таким чином, у даних правовідносинах відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, а бездіяльність відповідача порушує норми діючого законодавства, що регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.09.2021 року адміністративний позов керівника Ужгородської окружної прокуратури до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, третя особа - Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - залишено без розгляду.
Вказану ухвалу в апеляційному порядку оскаржила Закарпатська обласна прокуратура, у апеляційній скарзі покликається на те, що оскаржувана ухвала винесена з порушенням норм процесуального права та є незаконною, просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та прийняти нову, якою справу направити для продовження розгляду.
Заслухавши доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу апелянта слід задоволити з наступних підстав.
Згідно ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з ч. 2 ст. 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.
Процесуальний склад учасників справи визначається прокурором самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, обсягу порушених прав держави, суб`єктів, які здійснюють реалізацію функцій держави у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту прав, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного права (тобто не потребуватиме додаткового звернення з іншими вимогами до відповідача) тощо.
Звертаючись з позовом до суду прокурор у позовній заяві чітко зазначив, що чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання до вчинення дій.
Апеляційний суд звертає увагу, що у даних правовідносинах відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, а бездіяльність відповідача порушує норми діючого законодавства, що регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини.
Суд першої інстанції відкриваючи провадження у даній справі в ухвалі суду від 23.06.2021 дійшов обґрунтованого висновку, що позовна заява відповідає вимогам, встановленим ст. ст. 160, 161, 172 КАС України, подана особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність та у строк встановлений законом. Підстави для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі відсутні.
Бездіяльність відповідача полягає у невиконанні вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на вже існуючий об`єкт культурної спадщини національного значення - Амбар та винний погріб, в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер - 1107 та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
Згідно вимог п.п. 1, 2 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень виконавчого органу міської ради відповідно до компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно- правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України.
Враховуючи те, що орган - Виконавчий комітет Ужгородської міської ради, який мав би захищати інтереси держави (суспільства) від неправомірних діянь в суді (повноваження щодо п.1 ч.2 ст.6 Закону України «Про охорону культурної спадщини») не може здійснити такий захист, оскільки сам являється порушником, справедливим реалізатором даної функції може виступати лише прокуратура в силу норм, передбачених Конституцією та законодавством України.
В наведеному аспекті статусу прокурора як самостійного позивача апеляційний суд враховує наукову думку поважних науковців Центру дослідження верховенства права та його втілення в національну практику України Національного університету «Києво-Могилянська академія» (додається), зокрема «чинна Конституція України у редакції Закону від 02.06.2016 визначає, що правовим засобом захисту охоронюваного державою публічного, суспільного інтересу, утвердження принципу верховенства права є і повинен бути інститут представництва прокуратурою інтересів держави в суді».
Разом з тим, прокурором вказано в позовній заяві в чому полягає загроза порушення інтересів держави, а саме така бездіяльність виконавчого комітету не сприяє запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпеченню захисту, збереженню, утриманню, відповідному користуванню, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктові культурної спадщини.
Поєднання позивача та відповідача в одній особі суперечило б фундаментальним вимогам Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема принципу змагальності (ст. 9 КАС України).
А тому суд першої інстанції у порушення вимог процесуального закону помилково залишив позов керівника Ужгородської окружної прокуратури без розгляду.
У спірних правовідносинах взагалі відсутній альтернативний позивач, непред`явлення прокурором позову в даному випадку слугувало б демонстрацією відсутності у держави волі на захист інтересів держави у сфері охорони та збереження об`єктів культурної спадщини, що є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.
Аналогічна правова позиція відображена Верховним Судом у постановах від 09.09.2020 у справі №308/9895/16-ц та від 08.09.2021 у справі № 308/9892/16-ц.
Безпідставним та таким що не узгоджується із встановленою Законом України «Про охорону культурної спадщини» на думку апеляційного суду є процедурою включення до Реєстру є висновок суду про визначення Міністерства культури та інформаційної політики України позивачем, який буде звертатись до відповідача про вжиття відповідної ініціативи наслідком якої має надходження до Міністерства культури та інформаційної політики України інформації щодо об`єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом.
Система обліку об`єктів культурної спадщини включає комплекс заходів із взяття на облік об`єкта культурної спадщини, оформлення облікової документації, занесення чи не занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, інвентаризації об`єктів культурної спадщини, включення до Реєстру об`єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, формування облікових справ та внесення змін до Реєстру (зміна категорії пам`ятки та вилучення пам`ятки з Реєстру).
Включення до Реєстру об`єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом - це окремий захід ініціатором якого має бути виконавчий комітет і саме щодо цього заходу прокурор позивається до відповідача.
Щодо облікової документації слід зазначити, що наказом Міністерства культури України від 27.06.2019 №501 затверджено у новій редакції Порядок 158.
Пунктом 3 розділу III Порядку 158 визначено, що облікова документація складається з: облікової картки за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; історичної довідки; матеріалів фото фіксації сучасного стану об`єкта; акта стану збереження за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку.
Таким чином, наявна у відповідача облікова документація не відповідає вимогам Порядку 158 у новій редакції від 27.06.2019 та не може слугувати підставою у теперішній час для занесення об`єкту культурної спадщини до Реєстру, оскільки така виготовлена у 2012 році відповідно до Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України», затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 1760 від 27.12.2001, який втратив чинність.
Згідно позиції Європейського Суду з прав людини основною складовою права на суд є право доступу, в тому розумінні, що особі має бути забезпечена можливість звернутись до суду для вирішення певного питання, і що з боку держави не повинні чинитись правові чи практичні перешкоди для здійснення цього права.
Постановивши ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду, суд першої інстанції  фактично позбавив позивача права доступу до суду, що свідчить про порушення його права на захист прав, свобод та інтересів і розгляд справи в адміністративному суді, гарантовані ст.5 КАС України.
Відповідно до ст.320 КАС України підставами  для  скасування  ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і  направлення  справи  для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Відповідно до частини першої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Суд першої інстанції не виконав вказані вимоги процесуального закону, оскільки до спірних правовідносин не вірно застосував норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного рішення.
Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, оскаржувану ухвалу скасувати та направити справу для продовження її розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 243 ч. 3, 308, 310, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України,  колегія   суддів,-
                                                  ПОСТАНОВИЛА:          

Апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури – задоволити. 
Скасувати ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.09.2021 року у справі №260/2285/21, яка перешкоджає подальшому провадженню по справі та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова остаточна та касаційному оскарженню не підлягає.  

Головуючий суддя	 	В. З. Улицький 	
судді	 	С. М. Кузьмич 	
 	 	Р. М. Шавель  	
Повне судове рішення складено 17.11.2021