ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

26 жовтня 2021 року 	м. Дніпро	справа № 340/2809/21	

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
головуючого - судді  Олефіренко Н.А. (доповідач),
суддів:  Білак С.В., Шальєвої В.А.,       
розглянувши в порядку письмового провадження в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу Керівника Новоукраїнської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України на увалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.06.2021 ( суддя першої інстанції Жук Р.В.)  в адміністративній справі №340/2809/21 за позовом  Заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури в інтересах держави в особі  Міністерства молоді та спорту України   до  Новоукраїнської районної державної адміністрації  про визнання протиправним та скасування розпорядження,- 
ВСТАНОВИВ:
04.06.2021 заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Новоукраїнської районної державної адміністрації, в якому просить визнати протиправним та скасувати розпорядження Маловисківської районної державної адміністрації від 12 жовтня 2020 року № 253-р Про припинення юридичної особи публічного права - Маловисківської дитячо  юнацької спортивної школи.
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.06.2021 позовну заяву повернуто.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, керівником Новоукраїнської окружної прокуратури подано  апеляційну скаргу, в якій останній просить оскаржувану ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу для продовження розгляду.
Справу розглянуто в порядку письмового провадження відповідно до  ст. 311 КАС України.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просив підтримав вимоги апеляційної скарги, просить оскаржувану ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу для продовження розгляду.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, з врахуванням наступного.
Суд апеляційної інстанції враховує, що у поданому позові прокурор просить визнати протиправним та скасувати розпорядження Маловисківської районної державної адміністрації від 12 жовтня 2020 року № 253-р Про припинення юридичної особи публічного права - Маловисківської дитячоюнацької спортивної школи.
Звертаючись із даною позовною заявою в інтересах держави прокурор вказує, що Міністерство молоді та спорту України з об`єктивних причин позбавлено реальної можливості звернутись з відповідним позовом до суду щодо оскарження відповідного розпорядження, оскільки в Міністерстві на 2021 рік не передбачено фінансування на сплату судового збору. У свою чергу, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України  Про прокуратуру, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Так, повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції зазначив, що заявлені повноваження прокурора в цій справі як представника позивача (суб`єкта владних повноважень), не обґрунтовані обставинами, які є обов`язковою умовою для суду при вирішенні питання допуску прокурора до участі у справі, оскільки до матеріалів позову не додано доказів правомірності представництва прокуратурою інтересів позивача, та, зокрема, правомірності звернення до суду з цією позовною заявою, а також суд зазначив, що звертаючись до суду з позовною заявою, прокурором пропущено строк звернення до суду із заявленими позовними вимогами та не надано суду належних доказів на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду.
Колегія суддів апеляційного суду вважає такі висновки суду першої інстанції частково вірними, з огляду на наступне.
Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави. З`ясування цього питання передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті).
Відповідно до  статті 19 Конституції України, органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими  Конституцією  та законами України.
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає у тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
Відповідно до пункту 3  статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до ч.ч.3-5  ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених  статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Пунктом сьомим частини четвертої  статті 169 КАС України  передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.
Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є  Закон України «Про прокуратуру».
Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (ч.1  ст.23 цього Закону).
Відповідно до абзаців першого та другого частини третьої  статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття  інтерес держави.
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень  статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України  (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття  інтереси держави  висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.
Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п.3 ч.1  ст.131-1 Конституції України  щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
У згадуваній вище постанові від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.
Перший  виключний випадок  передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
Не здійснення захисту  виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином  виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність  захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово декларував позицію про те, що вже сама присутність прокурора на судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (пункти 30-33 рішення Європейського суду з прав людини у справі  Менчинська проти Росії, пункт 53 рішення Європейського суду з прав людини у справі  Мартіні проти Франції).
Верховний Суд у постанові від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а прийшов до висновку про те, що прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
В той же час, прокурором у позовній заяві не зазначено, в чому саме полягала неможливість або відсутність можливості позивача звернутися з відповідним позовом, оскільки позивач, в особі якого в інтересах держави з позовом до суду звернулась прокуратура, має підстави і можливість самостійно захищати свої права і прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту самим позивачем або відсутності у нього процесуальної дієздатності.
Тобто, належним позивачем у справі є Міністерство молоді та освіти, яке є суб`єктом владних повноважень та має статус юридичної особи і наділено адміністративною процесуальною правосуб`єктністю, а відтак - може самостійно звернутися до адміністративного суду за захистом порушеного права.
Крім того, обставини, пов`язані з фінансуванням установи чи організації з Державного бюджету України та відсутністю у ньому коштів призначених для сплати судового збору не можуть вважатися достатньою підставою неможливості звернення до суду.
З огляду на вищевикладеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що прокуратурою подано позов в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України без достатніх правових підстав та за відсутності належного обґрунтування необхідності такого представництва, що стало наслідком порушення принципів рівності та змагальності сторін судового процесу як фундаментальних засад права на справедливий суд.
Наведені обставини вказують на відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави у правовідносинах, що виникли у цій справі, та наявність підстав для повернення позовної заяви за правилами, що визначені п.7 ч.4  ст.169 КАС України.
Разом з тим, колегія суддів апеляційного суду зазначає, що суд першої інстанції безпідставно у мотивувальній частині ухвали від 29.06.2021 навів обґрунтування про пропуск позивачем  керівником Новоукраїнської окружної прокуратури строку звернення до адміністративного суду із цим позовом та не надання належних доказів на підтвердження поважності причин пропуску такого строку, - оскільки одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави і з`ясування цього питання передує з`ясуванню інших процесуальних питань, які вирішує суд при прийнятті позовної заяви, а тому у відповідності до  статті 317 КАС України  оскаржену ухвалу суду необхідно змінити, виключивши з її мотивувальної частини обґрунтування про пропуск позивачем строку звернення до адміністративного суду із цим позовом.
Таким чином, доводи апеляційної скарги є частково обґрунтованими, а саме в частині вирішення питання щодо строку звернення до суду, а тому апеляційну скаргу належить задовольнити частково, змінивши у відповідній частині мотиви прийняття ухвали суду першої інстанції.
В іншій частині оскаржена ухвала суду від 29.06.2021 є законною та обґрунтованою, підстави для її скасування відсутні.
Відповідно до частини 6  статті 120 КАС України  встановлено, що якщо закінчення строку припадає на вихідний, святковий чи інший неробочий день, останнім днем строку є перший після нього робочий день.
Суд вказує, що розгляд справи відбувся 26.10.2021, проте, у зв`язку з перебуванням судді Білак С.В. в період з 01.11.2021 по 12.11.2021 у відпустці, повний текст судового рішення складено у перший робочий день – 15.11.2021.            
Керуючись ст.ст.  243,  308,  311,  315,  316,  317,  321,  322,  325,  328 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Керівника Новоукраїнської окружної прокуратури задовольнити частково.
Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.06.2021 в адміністративній справі №340/2809/21 про повернення позовної заяви в адміністративній справі №340/2809/21 за позовом Заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури в інтересах держави в особі  Міністерства молоді та спорту України   до  Новоукраїнської районної державної адміністрації  про визнання протиправним та скасування розпорядження змінити, а саме, у мотивувальній частині цієї ухвали суду виключити мотивацію (обґрунтування) про пропуск позивачем заступником керівника Новоукраїнської окружної прокуратури строку звернення до адміністративного суду із цим позовом.
В іншій частині ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.06.2021 про повернення позовної заяви у справі №340/2809/21 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст постанов складено 15 листопада 2021 року.
   
Головуючий - суддя                                                                      Н.А. Олефіренко 

                               суддя                                                                      С.В. Білак 

                               суддя                                                                      В.А. Шальєва