П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

25 жовтня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/9659/20	
Головуючий в 1 інстанції: Аракелян М.М.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,

суддів Косцової І.П. та Осіпова Ю.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2021 року (суддя Аракелян М.М., м. Одеса, повний текст рішення складений 05.04.2021) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до голови Одеської обласної державної адміністрації Куцого Максима Васильовича, Одеської обласної державної адміністрації, голови Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Приймака Василя Михайловича, Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, голови Лиманської районної ради Одеської області Тефтула Геннадія Олександровича, Лиманської районної ради Одеської області, в.о. голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області Чеботарьової Ольги Миколаївни, Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Фермерського господарства "Назари", про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

28 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність голови Одеської обласної державної адміністрації Куцого М.В. щодо відсутності контролю у протиправній діяльності: голови Лиманської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_2 ; Лиманської районної державної адміністрації; голови Лиманської районної ради Одеської області Тефтула Г.О. Лиманської районної ради Одеської області; в.о. голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області Чеботарьової О.М.; Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області – пов`язаною з розтратою не за цільовим призначенням бюджетних коштів, а саме відсутності розробленого та затвердженого плану на 2019-2021 роки перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області;
- зобов`язати Одеську обласну державну адміністрацію встановити особистий контроль щодо зобов`язання в найкоротший термін: голови Лиманської районної державної адміністрації Одеської області ОСОБА_2 ; Лиманської районної державної адміністрації; голови Лиманської районної ради Одеської області ОСОБА_3 ; Лиманської районної ради Одеської області; в.о. голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області Чеботарьової О.М.; Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області – затвердити на відкритій зустрічі перед територіальною громадою спільно розроблений план на 2019-2021 роки перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лианського району Одеської області.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2021 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.

Не погоджуючись із постановленим у справі судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на його необґрунтованість, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким повністю задовольнити позов.
В обгрунтування скарги апелянт зазначив, що Трояндівською сільською радою Лиманського району Одеської області, Лиманською районною радою Одеської області та Лиманською районною державною адміністрацією Одеської області не вчинено жодних дій щодо контролю витрачання бюджетних коштів за відсутності розробленого та затвердженого плану на 2019-2021 роки перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, чим порушено права позивача, як виборця, інваліда ІІ-групи та члена територіальної громади Трояндівської сільської ради Лимаиської о району Одеської області.

Відповідачи своїм правом подати відзив на апеляційну скаргу не скористалися, що відповідно до статті 304 КАС України не перешкоджає апеляційному перегляду справи.

Справа розглянута судом першої інстанції за правилами загального позовного провадження.

Апеляційним судом справа розглянута в порядку письмового провадження відповідно до статті 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах поданої скарги, апеляційний суд дійшов таких висновків.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 є інвалідом ІІ групи, якій зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 . 
Розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації від №740/А-2019 від 20.06.2019 року:
1. затверджено План перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки;
2. доручено структурним підрозділам обласної державної адміністрації, районним державним адміністраціям, рекомендувати територіальним органам центральних органів виконавчої влади, виконавчим комітетам сільських, селищних, міських рад: 
2.1. розробити та затвердити плани роботи з виконання Плану перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки за формою згідно з додатком 1 та надати його Департаменту економічної політики та стратегічного планування Одеської обласної державної адміністрації до 25 квітня 2019 року на паперових носіях та на електронну пошту eko@odessa.gov.ua.
2.2. забезпечити виконання Плану перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки та щороку до 15 липня та 15 січня надавати Департаменту економічної політики та стратегічного планування Одеської обласної державної адміністрації інформацію за формою згідно з додатком 
2.3. департаменту економічної політики та стратегічного планування Одеської обласної державної адміністрації узагальнювати надані матеріали та інформувати обласну державну адміністрацію щороку до 25 липня та 25 січня. 
Вважаючи, що Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області допустила протиправну бездіяльність, а інші відповідачі належним чином не проконтролювали її діяльність в контексті розробки плану перспективного розвитку, ОСОБА_1 звернувся до суду із даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з недоведеності спричиненням відповідачами шкоди правам та законним інтересам позивача у зв`язку із оскаржуваною бездіяльністю. Також суд константував, що розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від № 740/А-2019 від 20.06.2019 року носить рекомендаційний, а не обов`язковий та зобов`язальний характер, у зв`язку із чим оцінювати дії Трояндівської сільської ради в аспекті його дотримання неможливо, адже такий обов`язок у сенсі статті 19 Конституції України у відповідачів безпосередньої не виникає.

Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У контексті завдань адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
Статтею 5 КАС України встановлено право на судовий захист та його способи і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Під захистом прав розуміється передбачений законодавством засіб, за допомогою якого може бути досягнуте припинення, запобігання, усунення порушення права, його відновлення і (або) компенсація витрат, викликаних порушенням права.
Згідно з пунктами 1, 2, 7, 8 частини першої статті 4 КАС України, у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні, окрім іншого, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи; суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг; позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
З наведеного вбачається, що публічно-правовим спором за КАС України є не будь-який публічно-правовий спір, а лише той, який випливає зі здійснення суб`єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій та предметом якого є рішення, дія чи бездіяльність, що, на думку особи, порушує його права, свободи або законні інтереси.
Також слід звернути увагу на те, що за змістом наведених норм КАС України судова юрисдикція поширюється не загалом на всі суспільні відносини, а лише на такі, що врегульовані нормами права, тобто на правовідносини. У свою чергу, неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.
При цьому, порушенням суб`єктивного права особи є створення будь-яких перепон у реалізації нею свого суб`єктивного права, що унеможливлюють одержання особою того, на що вона вправі розраховувати в разі належної поведінки зобов`язаної особи. Так само протиправним є покладення на особу додаткового обов`язку, який не випливає зі змісту конкретних правовідносин за участі цієї особи.
Отже, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004, поняття порушене право, за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття охоронюваний законом інтерес. Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття охоронюваний законом інтерес означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, здійснюючи передбачене статтею 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові власне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту. Натомість, вирішуючи спір, суд зобов`язаний надати об`єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до суду, а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Таким чином, якщо особа вважає, що її право у певних правовідносинах не може бути реалізованим належним чином, або на неї протиправно поклали певний обов`язок, така особа має право звернутися за судовим захистом. У разі відповідного звернення особи, суд розглядає питання щодо наявності порушення права заявника у конкретних правовідносинах і на підставі цього вирішує спір.
Також, аналіз вищезгаданих норм права дає підстави вважати, що судовому захисту підлягають порушені права, свободи та інтереси, належні безпосередньо заявникам.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду України від 1 грудня 2015 року у справі №800/134/15, від 15 грудня 2015 року у справі №800/206/15, в яких зазначено, окрім іншого, що судовому захисту підлягають порушені права, свободи та інтереси, належні безпосередньо заявникам, та таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, що не дозволяє скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.
Отже, під час розгляду справи позивач повинен довести, а суд встановити факти або обставини, які б свідчили про реальне та конкретне порушення індивідуально виражених прав чи інтересів позивача з боку відповідача, внаслідок ухвалення оскаржуваного рішення або вчинення дії чи бездіяльності.
Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає також законний інтерес.
Так, Верховний Суд у постанові від 20.02.2019 року по справі №522/3665/17 (провадження №К/9901/38991/18) констатував, що з огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень. Також, Верховний Суд встановив, що в контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту. При цьому, заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.
За таких підстав, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги в частині визнання протиправною бездіяльності є необґрунтованими, безпідставними та такими, що задоволенню не підлягають, оскільки з аналізу матеріалів справи вбачається, що вказані матеріали не містять доказів спричинення відповідачами позивачу шкоди його правам та законним інтересам, доказів на обґрунтування того, яке саме реальне порушення своїх прав чи інтересів він зазнав внаслідок бездіяльності відповідачів.
При цьому, доводи апеляційної скарги про те, що бездіяльність Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, Лиманської районної ради Одеської області та Лиманської районної державної адміністрації Одеської області щодо контролю витрачання бюджетних коштів за відсутності розробленого та затвердженого плану на 2019-2021 роки перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, порушують права позивача, як виборця, інваліда ІІ-групи та члена територіальної громади Трояндівської сільської ради не знайшли свого підтвердження під час розгляду даної справи, оскільки є занадто абстрактним. Між тим, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим. Вимога на захист права має відповідати змісту порушеного права та характеру правопорушення, забезпечити поновлення порушеного права, а у разі неможливості такого поновлення - гарантувати особі можливість отримання нею відповідного відшкодування. Адже, рішенням суду має вирішуватися питання про захист визначених, конкретних прав та охоронюваних законом інтересів учасників відповідних правовідносин, а не ілюзорних та  абстрактних,  тобто ним мають усуватись перешкоди, які виникли на шляху здійснення особою, яка звернулася з позовом, свого права. Разом з тим, відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для відмови в позові.
Враховуючи, що висновок суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову ОСОБА_1 є вірними і доводи, наведені у апеляційній скарзі, не спростовують таких висновків суду, підстав для скасування оскаржуваного судового рішення не вбачається.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відтак, апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 292, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-
П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2021 року – без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення апеляційного суду, або з дня вручення учаснику справи повного судового рішення.

Головуючий суддя-доповідач                                        В.О.Скрипченко

Суддя                                                                                І.П.Косцова

Суддя                                                                                Ю.В.Осіпов