П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

02 грудня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 522/18851/19	

Головуючий в 1 інстанції: Абухін Р.Д.
рішення суду першої інстанції прийнято у
м. Одеса, 16 червня 2021 року

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
судді-доповідача:                                                    Танасогло Т.М.,
суддів:                                                             Димерлія О.О., Єщенка О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Державного архітектуро-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Приморського районного суду м. Одеси від 16.06.2021р. у справі за позовом Громадської організації «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» до заступника начальника – начальника інспекційного відділу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №1 Якименко Руслана Костянтиновича, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, про визнання протиправними дій та скасування постанови,-

В С Т А Н О В И В :

У листопаді 2019 року Громадська організація «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» (позивач) звернулась до Приморського районного суду м. Одеси з позовом до заступника начальника – начальника інспекційного відділу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №1 Якименко Руслана Костянтиновича, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, в якому просили з урахуванням уточненого адміністративного позову про:
визнання протиправними дій заступника начальника – начальника інспекційного відділу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №1 Якименко Руслана Костянтиновича з розгляду 25 квітня 2019 року адміністративної справи про притягнення ГО «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» до адміністративної відповідальності за порушення чинного законодавства у сфері містобудування;
визнання протиправними дій заступника начальника – начальника інспекційного відділу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №1 Якименко Руслана Костянтиновича з винесення постанови №131/19/238-вих від 25 квітня 2019 року про притягнення ГО «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» до адміністративної відповідальності за порушення чинного законодавства у сфері містобудування;
скасування постанови заступника начальника – начальника інспекційного відділу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №1 Якименко Руслана Костянтиновича №131/19/238-вих від 25 квітня 2019 року про притягнення ГО «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» до адміністративної відповідальності за порушення чинного законодавства у сфері містобудування.
Обґрунтовуючи свої вимоги позивач вказав, що оскаржувану постанову винесено раніше чим сплив термін усунення порушення, встановлений приписом, який став підставою для винесення оскаржуваної постанови вважає дії відповідача з приводу притягнення його до адміністративної відповідальності протиправними та, як наслідок, просить скасувати постанову.
Відповідач – Управління ДАБК ОМР проти позову заперечував, оскільки проведеною перевіркою дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності було встановлено порушення позивачем вимог п. 1 ч. 1 ст. 34 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності». Вказане порушення позивачем не спростовано жодним чином.
До того ж, 30.03.2021р. від відповідача у справі до суду першої інстанції надійшла заява про залишення позову без розгляду, у якій зазначалось, що позивач пропустив строк, встановлений ст. 122 КАС України. Окрім того, даний позов, на думку відповідача, не підсудний місцевому загальному суду, а має розглядатись Окружним адміністративним судом.
Ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 26.03.2021р. в задоволенні клопотання представника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про залишення позову без розгляду було відмовлено.
Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 16 червня 2021 року, позов ГО «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» задоволено частково.
Скасовано постанову заступника начальника інспекційного відділу № 1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименка Руслана Костянтиновича № 131/19/238-вих від 25.04.2019 року про притягнення громадської організації «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» до адміністративної відповідальності за порушення чинного законодавства у сфері містобудування.
Стягнуто з Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на користь громадської організації «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» суму сплаченого судового збору в розмірі 1280,67 грн.
В задоволенні решти вимог відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням в частині задоволених вимог, Управлінням ДАБК ОМР подано до суду апеляційну скаргу, у якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, апелянт просить скасувати судове рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
В обґрунтування скарги вказано, що судом першої інстанції не прийнято до уваги доводи управління по справі та не досліджено надані відповідачем докази щодо підстав проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю та встановлених порушень з боку позивача. В тексті судового рішення не вбачається дослідження матеріалів справи, та єдиною підставою для задоволення позову вказано про те, що прийняття постанови про притягнення до відповідальності за порушення ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» відбулось раніше, аніж встановлений строк для виконання припису Управління про усунення виявленого порушення. Однак, такий висновок суду першої інстанції є необґрунтованим, адже не узгоджується з нормами чинного законодавства. До того ж, позивачем не спростовано виявлених порушень вимог містобудівного законодавства, безпосередньо за що його було притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу (а не за невиконання вимог припису органу ДАБК). Таким чином, апелянт вважає, що при прийнятті постанови від 25.04.2019р. №131/19/238вих Управління, як суб`єкт владних повноважень, діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, протилежного ані позивачем, ані судом першої інстанції не доведено. 
20.10.2021р. (вхід.№22149/21) від позивача у справі до суду надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу Управління ДАБК ОМР, у якому позивач просить залишити скаргу без задоволення, а судове рішення без змін мотивуючи тим, що спірна у справі постанова про притягнення позивача до відповідальності була прийнята раніше строку, який було надано Громадській організації на виконання вимог припису щодо усунення порушень законодавства у сфері містобудування, чим фактично позивач був позбавлений можливості виконати вимоги припису, який став підставою для винесення спірної постанови.
Згідно з ч.ч. 1, 3 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Справу розглянуто судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах вимог та доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції, 25.04.2019 року постановою заступника начальника - начальника інспекційного відділу №1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименко Руслана Костянтиновича № 131/19/238-вих. у справі про адміністративне правопорушення ГО «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» останнього притягнуто до адміністративної відповідальності за порушення статті п.1 ч.1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 13 Постанови Кабінету Міністрів України №466 та накладено стягнення в розмірі 69156 грн.
В оскаржуваній постанові зазначено, що ГО «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» за адресою: м. Одеса, причал № 133 «Зелений мис» встановлено, що замовником будівництва ГО «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» розпочато виконання будівельних робіт, а саме: здійснення земельних робіт з берегоукріплення шляхом риття траншеї вздовж схилу на піщаному березі Чорного моря, зріз та терасування схилу, здійснюються будівельні роботи з влаштування фундаменту шляхом забурювання металевих паль на піщаному узбережжі Чорного моря без отримання документа, затвердженої проектної документації та без подання до УДАБК ОМР повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
Передумовою винесення оскаржуваної постанови стало те, що 29.03.2019 року головним спеціалістом інспекційного відділу №1 УДАБК ОМР Заїченко С.А. було проведено позапланову перевірку будівництва на схилі та піщанику узбережжя Чорного моря за адресою: м. Одеса, причал №133 «Зелений мис» на предмет дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Підставою для проведення позапланової перевірки зазначеного об`єкту нерухомості стала доповідна вх.№ 01-18/186-и/в від 29.03.2019 року, наказу начальника УДАБК ОМР №01-13/153ДАБК від 02.04.2019 року.
Приписом від 04.04.2019 року та Актом від 04.04.2019 року №000636 встановлено порушення позивачем п.1 ч.1 ст. 34 Закону України « Про регулювання містобудівної діяльності», п.13 Постанови Кабміну України № 466 та висунуто вимогу усунути порушення містобудівного законодавства у термін до 04.06.2019 року, шляхом отримання права на виконання будівельних робіт або приведення земельної ділянки до первинного стану.
Підставою звернення до суду із даним позовом стали посилання позивача на те, що 25.04.2019 року відповідачем, без дотримання встановленого приписом від 04.04.2019 року строку на усунення виявленого порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, винесено постанову № 131/19/238вих про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що розглядом справи про адміністративне правопорушення саме 25.04.2019р. – тобто до закінчення строку виконання припису, позивач фактично був позбавлений права виконати вимоги припису, який став підставою для винесення оскаржуваної постанови. 
При цьому, щодо дій відповідача з розгляду 25.04.2019р. адміністративної справи про притягнення ГО «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» до адміністративної відповідальності та винесення постанови, суд першої інстанції зауважив, що такий спосіб захисту не передбачений КАС України, та зазначив, що скасування постанови у даному випадку повністю захищає порушене право позивача.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам та обґрунтованості висновків суду першої інстанції, апеляційний суд виходить з наступного.
Згідно з частиною першою статті 3 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За визначенням п.1 ч.1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
На відміну від адміністративної юрисдикції, як компетенції адміністративних судів щодо розгляду справ у публічно-правових спорах, підсудність відповідно до КАС України - це розмежування повноважень адміністративних судів щодо розгляду і вирішення справ, які належать до адміністративної юрисдикції. Під підсудністю можливо також розуміти коло адміністративних справ, вирішення яких віднесено до компетенції певного адміністративного суду.
Визначити підсудність означає встановити, який суд і якої ланки згідно з законом повинен здійснювати судочинство в тій чи іншій справі у підвідомчих йому провадженнях.
Виходячи з аналізу глави 2 розділу І КАС України, під підсудністю розуміється сукупність предметної (статті 20, 21), інстанційної (стаття 22), територіальної (стаття 25) юрисдикції адміністративних судів.
За правилами предметної підсудності визначається, який суд (якої ланки) має розглядати адміністративну справу у першій інстанції: місцевий загальний суд, як адміністративний суд або окружний адміністративний суд.
У відповідності до вимог ч. 1 ст. 20 КАС України місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні:
1) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності;
2) адміністративні справи, пов`язані з виборчим процесом чи процесом референдуму, щодо: оскарження рішень, дій чи бездіяльності дільничних виборчих комісій, дільничних комісій з референдуму, членів цих комісій; уточнення списку виборців; оскарження дій чи бездіяльності засобів масової інформації, інформаційних агентств, підприємств, установ, організацій, їх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації та інформаційних агентств, що порушують законодавство про вибори та референдум; оскарження дій чи бездіяльності кандидата у депутати сільської, селищної ради, кандидатів на посаду сільського, селищного голови, їх довірених осіб;
3) адміністративні справи, пов`язані з перебуванням іноземців та осіб без громадянства на території України, щодо: примусового повернення в країну походження або третю країну іноземців та осіб без громадянства; примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України; продовження строку затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України; затримання іноземців або осіб без громадянства до вирішення питання про визнання їх біженцями або особами, які потребують додаткового захисту в Україні; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою забезпечення їх передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію;
4) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, визначених пунктами 1-3 частини першої цієї статті;
5) адміністративні справи щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».
Відповідно до частини 2 статті 20 КАС України, окружним адміністративним судам предметно підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частиною першою цієї статті.
Водночас, особливості провадження у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності, визначені статтею 286 КАС України.
В силу вимог ч. 1 ст. 286 КАС України, адміністративна справа з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності вирішується місцевими загальними судами як адміністративними судами.
Таким чином, адміністративним процесуальним законодавством чітко розмежовано предметну підсудність місцевих загальних судів як адміністративних та окружних адміністративних судів та віднесено спори із суб`єктами владних повноважень, в тому числі органами поліції з приводу вчинення ними владно-управлінських дій (визнання таких дій неправомірними/протиправними) та зобов`язання вчинити певні дії до юрисдикції адміністративних судів.
З огляду на викладені норми, кожна особа має право на звернення до суду за захистом своїх порушених прав та інтересів, яке має здійснюватися, зокрема, у відповідності за правилами предметної підсудності, тобто з належним визначенням суду, якому предметно підсудний розгляд такої справи.
Колегія суддів наголошує, що справи щодо оскарження постанов про накладення штрафів за порушення законодавства в сфері містобудівної діяльності, віднесені до предметної підсудності саме окружних адміністративних судів.
Між тим, розглядаючи дану справу по суті позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що спір між сторонами виник з приводу застосування до позивача адміністративного стягнення у вигляді штрафу внаслідок притягнення до адміністративної відповідальності.
Однак, суд апеляційної інстанції вважає такі висновки суду неправомірними, та зазначає, що оскаржуваною постановою від 25.04.2019 на позивача накладено штраф  (фінансову санкцію) як на суб`єкта за порушення містобудівних правил та норм, а саме: за початок виконання будівельних робіт за адресою м. Одеса, причал №133 «Зелений мис» без отримання права на виконання таких робіт, що є порушенням п. 1 ч. 1 ст. 34 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності».
В свою чергу, розмір штрафу, накладеного на позивача, та підстава застосування такої міри відповідальності визначені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». При цьому, накладений на позивача штраф за своєю природою не є адміністративним стягненням як різновидом адміністративної відповідальності, передбаченої КУпАП чи іншими Законами за вчинення адміністративних правопорушень, а є фінансовою санкцію, застосованою за порушення містобудівельного законодавства.
Як видно з оскаржуваної постанови від 25.04.2019р. № 133/19/238-вих. вона не містить жодного посилання на норми КУпАП чи іншого Закону, який визначає порядок та підстави накладення адміністративного стягнення, в тексті постанови не зазначено, що до позивача застосовано адміністративне стягнення, натомість, як в вступній так і мотивувальній частині постанови чітко зазначено, що штраф на Громадську організацію «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» накладено на підставі ЗУ «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
Отже, суд першої інстанції, вирішуючи справу, дійшов неправильного висновку, що спір між сторонами виник з підстав накладення на позивача адміністративного стягнення як виду адміністративної відповідальності, внаслідок чого здійснив розгляд даної справи в порядку вимог ст. 20 КАС України.
Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Згідно приписів статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у справі «Zand v. Austria» від 12 жовтня 1978 року вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (…) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів (…)». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.
У відповідності до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Частиною першою статті 318 КАС України передбачено, що у разі прийняття рішення судом першої інстанції з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених статтями 20, 22, 25-28 цього Кодексу, таке рішення суду підлягає скасуванню судом апеляційної інстанції з направленням справи на розгляд за встановленою законом підсудністю.
Отже, суд апеляційної інстанції зазначає, що з огляду на те, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі і обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, суд першої інстанції, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
Враховуючи, що судом першої інстанції судове рішення прийнято з порушенням правил предметної юрисдикції (підсудності), визначеної статтею 20 КАС України, судова колегія приходить висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню з направленням справи на розгляд за встановленою підсудністю до Одеського окружного адміністративного суду.
Керуючись ст. ст. 20, 241-243, 250, 308, 311, 318, 321, 322, 325 КАС України, суд, –

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради  - задовольнити частково.
Рішення Приморського районного суду м. Одеси від 16.06.2021р. по справі №522/18851/19 – скасувати.
Справу № 522/18851/19 за адміністративним позовом Громадської організації «Водно-моторне спортивно-оздоровче товариство рибалок-любителів» до заступника начальника - начальника інспекційного відділу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради №1 Якименко Руслана Костянтиновича, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, про визнання протиправними дій та скасування постанови - направити на розгляд за встановленою підсудністю до Одеського окружного адміністративного суду.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. 

Головуючий суддя 	 	Танасогло Т.М.	
Судді	    	Димерлій О.О.   Єщенко О.В.