УХВАЛА

13 грудня 2021 року 
м. Київ
справа № 160/2935/21
адміністративне провадження № К/9901/43820/21

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Мартинюк Н.М., перевіривши касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката  Чабаненко Анни Леонідівни на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2021 року у справі №160/2935/21 за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання протиправними дій та бездіяльності, стягнення протиправно ненарахованої та невиплаченої заробітної плати,

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури, у якому просила: 

- визнати протиправними дії відповідача, які полягають у застосуванні до відносин оплати праці (заробітної плати) ОСОБА_1 у зв`язку із її публічною службою у період з 1 липня 2015 року до 30 грудня 2020 року на посадах прокурора (а саме у період з 1 липня 2015 року до 14 грудня 2015 року на посаді старшого прокурора Дніпровського району міста Дніпродзержинська, у період з 15 грудня 2015 року до 30 грудня 2020 року на посаді прокурора Дніпродзержинської місцевої прокуратури) пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року № 2456-VI та постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» в частині визначення посадового окладу ОСОБА_1 ;

- визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у незастосуванні до відносин оплати праці (заробітної плати) ОСОБА_1 у зв`язку із її публічною службою у період з 1 липня 2015 року до 30 грудня 2020 року на посадах прокурора (а саме у період з 1 липня 2015 року до 14 грудня 2015 року на посаді старшого прокурора Дніпровського району міста Дніпродзержинська, у період з 15 грудня 2015 року до 30 грудня 2020 року на посаді прокурора Дніпродзержинської місцевої прокуратури) статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII в частині визначення посадового окладу ОСОБА_1 ;

- визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті ОСОБА_1 за час її публічної служби у період з 1 липня 2015 року до 30 грудня 2020 року на посадах прокурора (а саме у період з 1 липня 2015 року до 14 грудня 2015 року на посаді старшого прокурора Дніпровського району місті Дніпродзержинська, у період з 15 грудня 2015 року до 30 грудня 2020 року на посаді прокурора Дніпродзержинської місцевої прокуратури) заробітної плати прокурора в загальному розмірі: 2266900,47 грн, в тому числі: посадового окладу - 974608,83 грн; надбавки за вислугу років - 277672,55 грн; надбавки за виконання особливо важливої роботи - 972744,02 грн; надбавки за роботу в умовах режимних обмежень -  41875,06 грн;

- стягнути з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 в рахунок протиправно ненарахованої та невиплаченої заробітної плати за час її публічної служби у період з 1 липня 2015 року до 30 грудня 2020 року на посадах прокурора (а саме у період з 1 липня 2015 року до 14 грудня 2015 року на посаді старшого прокурора Дніпровського району міста Дніпродзержинська, у період з 15 грудня 2015 року до 30 грудня 2020 року на посаді прокурора Дніпродзержинської місцевої прокуратури) та в рахунок відшкодування шкоди, завданої пунктом 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року № 2456-VІ, який Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 у справі № 1-223/2018(2840/18) визнаний неконституційним в частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування», 2266900,47 грн, в тому числі: посадового окладу - 974608,83 грн; надбавки за вислугу років - 277672,55 грн; надбавки за виконання особливо важливої роботи - 972744,02 грн; надбавки за роботу в умовах режимних обмежень - 41875,06 грн. 

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 червня 2021 року, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2021 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.

Рішення мотивовано тим, що згідно з правовою позицією Верховного Суду,  викладеною у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 825/575/16, від 21 березня 2018 року у справі № 817/548/16, від 21 листопада 2018 року у справі №808/2163/17, від 16 січня 2019 року №804/217/17, від 27 лютого 2019 року у справі № 809/982/16, від 5 травня 2020 року у справі №824/490/16 у відповідача відсутнє право самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості збільшувати видатки з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою №505.

Не погоджуючись із таким судовим рішенням суду апеляційної інстанції, представник позивача звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до статті 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), надіславши її 30 листопада 2021 року за допомогою засобів поштового зв`язку.

У своїй касаційній скарзі скаржник просить постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2021 року у справі №160/2935/21 скасувати й ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі. 

Дослідивши зміст касаційної скарги, Суд вважає за потрібне повернути її скаржнику з наступних підстав.

Імперативними приписами частини четвертої статті 328 КАС України обумовлено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: 

1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 

2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 

3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;

4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 351 цього Кодексу.

Згідно з пунктом четвертим частини другої статті 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).

У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається постанова Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права у подібних правовідносинах, що не був врахований в оскаржуваному судовому рішенні.

У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.

У разі подання касаційної скарги на судове рішення, зазначене у частинах другій і третій статті 328 цього Кодексу, в касаційній скарзі зазначається обґрунтування того, в чому полягає неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення (рішень).

Системний аналіз наведених положень КАС України дає підстави для висновку, що при касаційному оскарженні судових рішень, зазначених у частині першій статті 328 КАС України, у касаційній скарзі обґрунтування неправильного застосування судом (судами) норм матеріального права чи порушення норм процесуального права має обов`язково наводитись у взаємозв`язку із посиланням на відповідний пункт частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу для касаційного оскарження судового рішення.

Перевіркою змісту касаційної скарги встановлено, що скаржник на виконання вимог статті 330 КАС України, як на підставу звернення до Суду, посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України й  покликається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, проте жодної постанови Верховного Суду, прийнятої у подібних правовідносинах, не наводить (правовідносини, які склались у справах №№911/4249/16, 927/291/17, 4819/49/19 не є подібними до правовідносин у цій справі). Зазначене не може бути визнано належним обґрунтування підстав звернення до Верховного Суду із касаційною скаргою у розумінні пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Так, відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, зокрема, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Водночас, варто зауважити, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України недостатньо самого лише зазначення постанови Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права, обов`язковою умовою є те, що правовідносини у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду і у якій подається касаційна скарга) мають бути подібними.

Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.

Необґрунтованими є і посилання скаржника на наявність підстав для відступлення від висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, суть якого зводиться до надання через застосування хронологічного методу усунення конкуренції правових норм переваги над нормами Закону №1697-VII в питаннях оплати праці прокурорів нормам інших законодавчих актів на тій підставі, що останні прийняті пізніше. 

Однак, таке обґрунтування підстав касаційного оскарження у розумінні пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України є недостатнім, оскільки скаржник фактично висловлює незгоду із прийнятим висновком Верховного Суду у подібних правовідносинах, жодним чином не обґрунтовуючи чому такий висновок не може бути застосований до правовідносин, які склались саме у цій справі з огляду на конкретні її обставини.

Верховний Суд звертає увагу скаржника, що відступленням від висновку слід розуміти або повну відмову Верховного Суду від свого попереднього висновку на користь іншого або ж конкретизацію попереднього висновку із застосуванням відповідних способів тлумачення юридичних норм (п. 45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 р. у справі №823/2042/16, провадження №11-377апп18).

Тобто, у касаційній скарзі скаржник має зазначити, що існуючий висновок Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах потребує видозміни, від нього слід відмовитися або ж уточнити, модифікувати певним чином з урахуванням конкретних обставин його справи. Сама ж по собі вмотивованість такого клопотання скаржника оцінюється судом касаційної інстанції при застосуванні наведеного процесуального фільтру під час вирішення питання про відкриття касаційного провадження у справі.

Разом з тим, як вбачається з постанов від 21 листопада 2021 року у справі  №808/2163/17 і від 27 лютого 2019 року №809/982/16 Верховний Суд, приймаючи відповідний висновок (на який покликається скаржник як на підставу для застосування пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України), виходив з того, що саме положення Закону України Про Державний бюджет України на відповідний рік, як спеціального Закону, яким регулюються бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, як таких, що фінансуються з державного бюджету, надають повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.

Водночас, у рішенні Конституційного суду України від 3 жовтня 1997 року у справі №18/183-97 було вказано на те, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

Отже, за наявності декількох законів, норми яких по-різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах суди повинні застосовувати положення закону з урахуванням дії  закону у часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше та лишається діючою на момент протікання правовідносин.

З огляду на викладене, Суд вважає безпідставними посилання скаржника на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу касаційного оскарження.

Верховний Суд відхиляє й доводи скаржника, щодо наявності підстав для відкриття касаційного провадження за пунктом 3 частини четвертої  статті 328 КАС України.    

Так, відповідно до пункту 3 частини четвертої  статті 328 КАС України  підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, зокрема, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Тобто, у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої  статті 328 КАС України  скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та (або) апеляційної інстанцій було застосовано неправильно, а також обґрунтувати у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права та як, на думку скаржника, відповідна норма повинна застосовуватися.

У касаційній скарзі представник позивача вказав про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування наступних норм матеріального права, а саме: частини 2 статті 152 Конституції України і частини першої статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України».

Також, скаржник просить сформулювати за результатами застосування вказаних норм матеріального права висновок про те, що стаття 81 Закону України «Про прокуратуру» у період з 1 липня 2015 року до 27 серпня 2019 року мали спеціальний характер  у питаннях оплати праці прокурорів та прямо визначали, що такі питання не регулюються іншими нормативно-правовими актами.

Разом з тим, Верховним Судом у справі № 320/1874/19 було зроблено висновок щодо застосування положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру» у період з 1 липня 2015 року до 29 березня 2019 року.

Так, Суд вказав, що рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020  у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають  Конституції України  (є неконституційними), окреме положення пункту 26  розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України  у частині, яка передбачає, що норми і положення  статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ  зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Пунктом 2 резолютивної частини вказаного  рішення Конституційного Суду України  передбачено, що положення пункту 26  розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України  у частині, яка передбачає, що норми і положення  статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ  зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня  ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Водночас, як визначено частиною другою  статті 152 Конституції України  і частиною першою  статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України»  закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

У Рішенні від 30 вересня 2010 року №20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності  Конституції України  (конституційності)  Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року №2222-IV  (справа про додержання процедури внесення змін до  Конституції України) Конституційний Суд України вказав, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

Подібний висновок також висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 18 листопада 2020 року у справі № 4819/49/19, за яким: рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію, тобто поширюється на правовідносини, що виникли або тривають після його ухвалення (за винятком тих випадків, якщо інше встановлено Конституційним Судом України безпосередньо у тексті ухваленого рішення).

Суд наголошує, що дія окремого положення пункту 26  розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, згідно  рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020  у справі №1-223/2018(2840/18), втратила чинність 26 березня 2020 року.

Водночас, Суд звертав увагу, що спірні правовідносини між сторонами виникли щодо нарахування і виплати заборгованості по заробітній платі та інших похідних платежів за період, що передував прийняттю рішення Конституційного Суду України.

Отже,  рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020  на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття указаного рішення, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.

Відтак, зазначене свідчить, що скаржник просить сформувати висновок щодо застосування норм права у правовідносинах, стосовно яких вже наявний висновок Верховного Суду у справі № 320/1874/19.   

Зі змісту касаційної скарги вбачається, що вона подана також на підставі пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України, тобто судове рішення оскаржується з підстав, передбачених пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України.

Так, згідно пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу

Проте, належного обґрунтування означених підстав касаційного оскарження судових рішень, відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України в сукупності з пунктом 1 частини другої статті 353 цього Кодексу та пунктами 1, 2, 3 частини четвертої статті 328 КАС України щодо ухвалення судом апеляційної інстанції рішення з неправильним застосуванням норм матеріального права та з порушенням норм процесуального права, касаційна скарга не містить.

Зазначене свідчить, що скаржник формально підійшов до питання належного оформлення касаційної скарги, зокрема, в частині зазначення підстав касаційного оскарження судового рішення суду апеляційної інстанції із урахуванням вимог частини четвертої статті 328 КАС України.  Аргументи касаційної скарги зводяться до викладення обставин справи, цитування нормативно правових актів, зазначення, що судом попередньої інстанції судове рішення ухвалене із неправильним застосуванням норм матеріального права, що не є належним правовим обґрунтуванням підстав касаційного оскарження судових рішень, передбачених частиною четвертою статті 328 КАС України.

З урахуванням змін до КАС України, які набрали чинності 8 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження унеможливлює її прийняття та відкриття касаційного провадження.

Враховуючи межі перегляду судом касаційної інстанції, визначені статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до приписів статті 44 КАС України учасники справи, маючи намір добросовісної реалізації належного їм права на касаційне оскарження судового рішення, повинні забезпечити неухильне виконання вимог процесуального закону, зокрема, стосовно строку подання касаційної скарги, її форми та змісту.

Згідно з пунктом 4 частини п`ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.

Отже, касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката  Чабаненко Анни Леонідівни належить повернути як таку, що не містить підстав, визначених частиною четвертою статті 328 КАС України, для касаційного оскарження постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2021 року у справі №160/2935/21.

На підставі наведеного та керуючись положеннями статей 328, 330, 332, 359 КАС України, Верховний Суд,

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката  Чабаненко Анни Леонідівни на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2021 року у справі №160/2935/21 за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання протиправними дій та бездіяльності, стягнення протиправно ненарахованої та невиплаченої заробітної плати повернути особі, яка її подала.

Копію цієї ухвали надіслати учасникам справи у порядку, визначеному статтею 251 КАС України.

Роз`яснити скаржнику, що повернення касаційної скарги не позбавляє його права повторного звернення до Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена.

………………………….
Н.М.       Мартинюк,
Суддя      Верховного Суду