ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2021 р. 	Справа № 440/2422/21	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Бегунца А.О.,
Суддів: Мельнікової Л.В. ,  Рєзнікової С.С. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 28.05.2021, головуючий суддя І інстанції: І.Г. Ясиновський, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава,  36039, повний текст складено 28.05.21 по справі № 440/2422/21
за позовом                        ОСОБА_1  
до                       Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області                             
про визнання протиправною бездіяльності та  зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:

До Полтавського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області у вирішенні клопотання ОСОБА_1 від 15.10.2020 року (зареєстрований за №З-22016/0/25-20 від 15.10.2020 року) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність для ведення особистого селянського господарства на території Черевківської сільської ради Миргородського району Полтавської області, за межами населених пунктів та передати у власність земельну ділянку площею 2,00 га, кадастровий номер 5323288600:00:010:0017.
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області затвердити поданий ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення у власність для ведення особистого селянського господарства на території Черевківської сільської ради Миргородського району Полтавської області, за межами населених пунктів та передати у власність земельну ділянку площею 2,00 га, кадастровий номер 5323288600:00:010:0017, з урахуванням висновків суду.
В обґрунтування своїх вимог позивач посилався на бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області у вирішенні вказаного клопотання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність для ведення особистого селянського господарства на території Черевківської сільської ради Миргородського району Полтавської області, за межами населених пунктів та передати у власність земельну ділянку площею 2,00 га, оскільки позивачем при поданні такого клопотання дотримано вимог ст. 186-3 Земельного кодексу України шляхом отримання погодження згідно висновку від 17.03.2020 №5758/82-20. В даному випадку відповідачем не дотримано строку затвердження відповідного проекту землеустрою, у зв`язку з чим позивач припускає, що така технічна документація була погоджена за принципом мовчазної згоди.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 28.05.2021 в задоволенні позову ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії відмовлено повністю.
Не погодившись з вказаним рішенням, позивачем ОСОБА_1 подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, просить рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 28.05.2021 скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність в діях відповідача протиправної бездіяльності щодо розгляду клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою, посилаючись на зупинення строків надання адміністративних послуг. Позивач вказав, що його клопотання до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про затвердження проекту землеустрою від 15.10.2020 розглянуто лише 11.03.2021, про що свідчить наказ про відмову у затвердженні проекту, тобто з порушенням двотижневого строку розгляду, що свідчить про протиправну бездіяльність. Позивач вважає, що суд першої інстанції, застосовуючи карантинні обмеження передбачені постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 року №211 "Про запобігання поширенню на території України короновірусу (СОVID-19)" та іншими законодавчими актами, створив штучні умови для виправдання протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень у нездійсненні ним юридично значущих дій, оскільки за обставин даної справи відповідач був позбавлений можливості прийняти будь-які альтернативні рішення, окрім як рішення про затвердження проекту землеустрою та надання цієї земельної ділянки йому у власність. Нормами Закону № 530-IХ положення Земельного кодексу України зміни чи скасуванню не підлягали, а вищу юридичну силу та беззаперечне застосування має перевагу саме ЗК України. Позивач вказав, що карантин на сьогоднішній день ще діє в Україні, органи влади продовжують виконувати свої обов`язки, як і відповідач, який прийняв наказ за наслідками розгляду клопотання позивача, а тому тривалий розгляд клопотання позивача свідчить про його протиправну бездіяльність. Також просив врахувати рішення окружного адміністративного суду у справах №440/672/21, №440/510/21, №440/2750/21, №440/2748/21, 440/3487/21, № 440/2170/21, №440/3216/21, №440/2199/21, №440/7651/20, які свідчать про прийняття відповідачем у спірний період відповідних наказів, тобто надання адміністративних послуг відповідно до норм діючого законодавства, без застосування будь-яких обмежень. Разом з тим, вказав, що оскільки на затвердження до ГУ Держгеокадастру у Полтавській області позивачем подано погоджений висновком від 17.03.2020 за №5758/82-20 проект земеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, то цей проект, в силу положень ст. 186-1 Земельного кодексу України, вважається таким, що відповідає законам та прийнятим відповідно до них нормативно- правових актів, документації із землеустрою. 
Відповідач правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено наявними в матеріалах справи доказами, що 12 жовтня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області із клопотанням вх.№З-22016/0/25-20 від 15.10.2020 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність для ведення особистого селянського господарства на території Черевківської сільської ради Миргородського району Полтавської області, за межами населених пунктів та передати у власність земельну ділянку площею 2,00 га, кадастровий номер 5323288600:00:010:0017. До вказаного клопотання додано проект землеустрою та витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку.
Наказом Головного управління Держгеокадасту у Полтавській області від 10 березня 2021 року №770-УБД "Про відмову у затвердженні документації із землеустрою та наданні у власність земельної ділянки" відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої на території Черевківської сільської ради Миргородського району Полтавської області, розмір земельної ділянки 2,0000 га, кадастровий номер 5323288600:00:010:0017, із цільовим призначення для ведення особистого селянського господарства та надання цієї ділянки у власність. 
Позивач вважаючи свої права порушеними бездіяльністю відповідача у вирішенні його клопотання про затвердження проекту землеустрою, звернувся до суду.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з їх необґрунтованості.
Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, враховуючи наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний Кодекс України, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Підстави набуття права на землю шляхом передачі земельних ділянок у власність встановлюються нормами Земельного кодексу України.
Наказом Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 18 лютого 2020 року № 5105-СГ позивачу наданий дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,00 га, сільськогосподарського призначення державної власності для введення особистого селянського господарства на території Черевківської сільської ради Миргородського району Полтавської області за межами населеного пункту.
Приватним підприємством "АЛАН-ЗЕМ" за замовленням позивача виготовлений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення у власність, площею 2 га, сіножатей введення особистого селянського господарства на території Черевківської сільської ради Миргородського району Полтавської області за межами населених пунктів, який в подальшому погоджений висновком експерта від 17.03.2020 №5758/82-20.
Положеннями статті 173 Земельного кодексу України (в редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин), - межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.
Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.
Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті.
Землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
Згідно із частиною 2 статті 174 Земельного кодексу України рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад.
Рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць є одночасно рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни) (ч. 10 ст. 46 Закону України "Про землеустрій" в редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин). 
Відомості про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць вносяться до Державного земельного кадастру. Відомості про встановлені (змінені) межі адміністративно-територіальних одиниць зазначаються у витязі з Державного земельного кадастру, який безоплатно видається відповідній сільській, селищній, міській, районній, обласній раді (ч. 12 ст. 46 Закону України "Про землеустрій" в редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до пункту "б" ч. 1 ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Згідно з частинами першою, другою статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Як зазначено частиною 1 статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Рішенням п`ятдесят четвертої сесії Миргородської районної ради Полтавської області сьомого скликання від 09 листопада 2020 року № 14 затверджена документація проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Черевки Миргородського району Полтавської області та встановлена межа села Черевки, - зокрема зазначено, що площа в існуючих межах складає 454,0 га, загальна площа села складатиме 1.171,5 га.
12 жовтня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області із клопотанням вх.№З-22016/0/25-20 від 15.10.2020 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність для ведення особистого селянського господарства на території Черевківської сільської ради Миргородського району Полтавської області, за межами населених пунктів та передати у власність земельну ділянку площею 2,00 га, кадастровий номер 5323288600:00:010:0017.
Матеріалами справи підтверджено, що на час звернення позивача до адміністративного суду з даним позовом рішення про затвердження проекту землеустрою або про відмову у його затвердженні відповідачем не прийнято.
Наказом Головного управління Держгеокадасту у Полтавській області від 10 березня 2021 року №770-УБД "Про відмову у затвердженні документації із землеустрою та наданні у власність земельної ділянки" відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої на території Черевківської сільської ради Миргородського району Полтавської області, розмір земельної ділянки 2,0000 га, кадастровий номер 5323288600:00:010:0017, із цільовим призначення для ведення особистого селянського господарства та надання цієї ділянки у власність. 
Свій наказ відповідач мотивував тим, що згідно проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Черевки Черевківської сільської ради Миргородського району Полтавської області, затвердженого рішенням п`ятдесят четвертої сесії сьомого скликання Миргородської районної ради Полтавської області, затвердженого рішенням 54 сесії 7 скликання Миргородської районної ради Полтавської області від 09.11.2020 №14, земельна ділянка, передбачена проектом землеустрою до відведення, розташована в межах населеного пункту Черевки. У Головного управління відсутні повноваження щодо розпорядження земельними ділянками, розташованих в межах населених пунктів.
Колегія суддів вказує, що повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування врегульовані приписами статті 122 Земельного кодексу України.
Так, частиною 1 вказаної вище статті передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до частин першої та другої статті 83 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам є комунальною власністю.
У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.
Відповідно до частини 4 статті 122 Земельного кодексу України, відповідач наділений повноваженнями лише щодо передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності.
Відповідач не наділений повноваженням на затвердження проектів землеустрою щодо земель приватної та комунальної власті, а за таких обставин він, як станом на час розгляду клопотання позивача, так і станом на час розгляду вказаної справи судом, позбавлений повноважень розпоряджатися земельними ділянками, які входять до меж села Черевки Миргородського району Полтавської області, зокрема земельною ділянкою з кадастровим номером 5323288600:00:010:0017. 
Таким чином, доводи апеляційної скарги не спростовують факт зміни з листопада 2020 року меж села Черевки Миргородського району Полтавської області з 454,0 га до 1171,500 га, а також ту обставину, що земельна ділянка кадастровий номер 5323288600:00:010:0017 станом на час звернення позивача до відповідача із заявою дана земельна ділянка перебуває у комунальній власності.
Тому, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про безпідставність вимог позивача про зобов`язання відповідача затвердити поданий ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення у власність для ведення особистого селянського господарства на території Черевківської сільської ради Миргородського району Полтавської області, за межами населених пунктів та передати у власність земельну ділянку площею 2,00 га, кадастровий номер 5323288600:00:010:0017, з урахуванням висновків суду, оскільки позивач звернувся з питання затвердження проекту землеустрою до органу, який на час звернення не мав повноважень для його вирішення.
Колегія суддів також зауважує, що сама лише бездіяльність (неприйняття рішення у встановлений строк) не є достатньою підставою для застосування принципу мовчазної згоди. Верховний Суд сформулював правовий висновок про те, що закріплені в законодавстві гарантії прав суб`єктів приватного права (зокрема, можливість застосування принципу мовчазної згоди), не повинні використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності (справа № 826/2810/17). При цьому норми Земельного кодексу України не передбачають можливості застосування принципу мовчазної згоди при вирішення такого питання як затвердження проекту землеустрою.
Окрім того, колегія суддів вказує, що для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.
У постанові Верховного Суду від 17 квітня 2019 року у справі №342/158/17 суд касаційної інстанції зазначив, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Вирішення питання про видачу рішення про передачу у власність, надання у постійне користування та надання в оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності є адміністративною послугою у розумінні Закону України "Про адміністративні послуги".
Частиною 1 статті 10 Закону України "Про адміністративні послуги" передбачено, що граничний строк надання адміністративної послуги визначається законом.
Відповідно до приписів Закону України "Про Державний земельний кадастр", Постанови Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2011 року №835 (із змінами) "Деякі питання надання Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру та її територіальними органами адміністративних послуг", надання рішення про передачу у власність, надання у постійне користування та оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності є адміністративною послугою, яка надається територіальними органами Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру.
Відповідно до ч.9 статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
З 17.03.2020 року набрав чинності Закон України від 17 березня 2020 року № 530-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)".
Підпунктом 3 пункту 2 розділу ІІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)" від 17 березня 2020 року №530-IX установлено, що на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19): з дня оголошення карантину зупиняється перебіг строків звернення за отриманням адміністративних та інших послуг та строків надання цих послуг, визначених законом. Від дня припинення карантину перебіг цих строків продовжується з урахуванням часу, що минув до його зупинення.
Зазначений закон є чинним, не скасований та неконституційним не визнавався. 
Колегія суддів зауважує, що Законом, зокрема, зупиняється перебіг строків надання адміністративних послуг, а не призупиняється надання будь-яких адміністративних послуг, як визначено в апеляційній скарзі позивача.
Посилання позивача на наказ відповідача №135 від 08.10.2020 року, яким внесено зміни та затверджено інформаційні та технологічні картки адміністративних послуг, які надаються ГУ Держгеокадастру та його структурними підрозділами, зазначаючи про те, що цим наказом деталізований алгоритм дій працівників органу Держгеокадастру щодо адміністративної послуги з видачу рішення про передачу у власність, надання у користування земельних ділянок сільськогосподарського призначення, що перебувають у державній власності, ОСОБА_1 не визначився про суть протиправної бездіяльності відповідача під час розгляду його звернення з огляду на положення цього наказу.
Доводи позивача щодо відсутності станом на 18.03.2021 на офіційному сайті ГУ Держгеокадастру в Полтавській області інформації стосовно результатів розгляду клопотання позивача і, як наслідок, його необізнаність про існування наказу від 10.03.21, не спростовують обставин прийняття наказу. 
Натомість, його примірник разом з відзивом на позов та доданими до нього доказами був надісланий позивачу 14.04.21, відповідно до накладної №3601411481896, що не позбавляло його права уточнити позовні вимоги із врахуванням прийнятого суб`єктом владних повноважень рішення стосовно позивача.
Разом з тим, представник позивача ознайомлювався з матеріалами справи, згідно його заяви від 28 квітня 2021 року, що ще раз підтверджує обізнаність позивача про існування наказу №770-УБД "Про відмову у затвердженні документації із землеустрою та наданні у власність земельної ділянки ОСОБА_1 ".
Отже, позивач, звертаючись до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності відповідача у вирішені його клопотання від 12.10.2020 (вх. 15.10.2020) та зобов`язання затвердити проект землеустрою обрав саме такий спосіб захисту свого права та не просив скасувати наказ про відмову у затвердженні проекту землеустрою.
Щодо доводів апеляційної скарги про наявність рішень Полтавського окружного адміністративного суду у справах №440/672/21, №440/510/21, №440/2750/21, №440/2748/21, 3440/3487/21, № 440/2170/21, №440/3216/21, №440/2199/21, №440/7651/20, якими вирішено спори, що виникли з аналогічних правовідносин, колегія суддів зазначає, що при апеляційному розгляді враховуються правові висновки, викладені в постановах Верховного Суду відповідно до ч. 5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
Таким чином, колегія суддів, переглянувши рішення суду першої інстанції, дійшла висновку, що при прийнятті рішення, суд першої інстанції дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального права.
Наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. 
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.
Згідно із ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись ст. ст. 311, 315, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 28.05.2021 по справі № 440/2422/21 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя 	 	А.О. Бегунц 	
Судді	    	Л.В. Мельнікова    С.С. Рєзнікова