Постанова  
Іменем України                                                   
24 листопада 2021 року 
м. Київ
справа № 509/3864/16-ц
провадження № 61-9795св21
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Червинської М. Є.,
суддів: Зайцева А. Ю., Коротенка Є. В. (суддя-доповідач), Коротуна В. М.,  Тітова М. Ю.,
 
учасники справи:
позивач-   ОСОБА_1 ,
відповідач - Виконавчий комітет Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області,
третя особа - ОСОБА_2 ,
 
розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу ОСОБА_1 , подану представником - адвокатом Пудлінською Ларисою Іванівною, на рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 11 лютого 2019 року у складі судді Кириченко П. Л., постанову Одеського апеляційного суду від 29 квітня 2021 року у складі колегії суддів: Гірняк Л. А., Сегеди С. М., Цюри Т. В.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Описова частина 
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської, третя особа - ОСОБА_2 , про визнання рішення незаконним та недійсним.
Позовна заява мотивована тим, що ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0.15 га, цільове призначення - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 . 
Позивачка звернулась до виконавчого комітету Таїровської селищної ради із заявою про надання їй дозволу на будівництво житлового будинку на вказаній земельній ділянці, проте 31 серпня 2006 року відповідач рішенням № 283 безпідставно відмовив у наданні такого дозволу на будівництво.
Враховуючи викладене, ОСОБА_1 просила визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району від 31 серпня 2006 року № 283 про відмову у наданні дозволу на будівництво жилого будинку на земельній ділянці, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Овідіопольського районного суду Одеської області від 11 лютого 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що позивачка звернулась до відповідача із заявою про надання дозволу на будівництво, проте при поданні заяви на дозвіл на будівництво не в повному обсягу виконала умови статті 24 Закону України «Про планування і забудову території» від 20 квітня 2000 року № 1699, який був чинним на час її звернення до виконкому селищної ради, зокрема не надала проект будівництва.
Не погоджуючись із рішенням суду, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Одеського апеляційного суду від 29 квітня 2021 року рішення місцевого суду залишеним без змін.
 
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що висновки суду першої інстанції відповідають вимогам закону, обставини справи встановлені повно, а доводи апеляційної скарги не підтверджені належними та допустимими доказами і не спростовують висновків суду першої інстанції в цій частині.
 
Короткий зміст вимог та доводів касаційної скарги
У касаційній скарзі, поданій у червні 2021 року до Верховного Суду,                            ОСОБА_1 в особі представника - адвоката Пудлінської Л. І., посилаючись на порушення судами норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати рішення місцевого суду та постанову апеляційного суду, та ухвали нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій неповно з`ясували всі фактичні обставини, що мають значення для справи, не дослідили і не надали належної правової оцінки доказам у справі. 
Доводи інших учасників справи
Інші учасники справи не скористались своїм правом на подання до суду своїх заперечень щодо змісту і вимог касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу до касаційного суду не направили.
Рух справи у суді касаційної інстанції
Згідно зі статтею 388 ЦПК України судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
Ухвалою Верховного Суду від 29 липня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою в указаній справі та витребувано матеріали цивільної справи. 
30 серпня 2021 року вказана справа передана на розгляд до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 16 листопада 2021 року вказану справу призначено до судового розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними у ній матеріалами.

Фактичні обставини справи, встановлені судами
Суди встановили, що 25 квітня 2003 року між ОСОБА_3 та                                 ОСОБА_1 укладено нотаріально посвідчений договір купівлі-продажу земельної ділянки площею 0,15 га, цільове призначення - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .
У 2006 році позивачка звернулась до виконавчого комітету Таїровської селищної ради з заявою про надання їй дозволу на будівництво житлового будинку на вказаній земельній ділянці, проте 31 серпня 2006 року відповідач рішенням № 283 відмовив у наданні такого дозволу на будівництво.
Мотивувальна частина 
Позиція Верховного Суду
Частиною третьою статті 3 ЦПК України визначено, що провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Частиною другою статті 389 ЦПК України передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу. Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Касаційна скарга підлягає задоволенню частково.
Відповідно до частини першої статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. 
Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Зазначеним вимогам закону рішення суду першої інстанції та постанова апеляційного суду не відповідають.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
Згідно з вимогами частини першої статті 18 Закону України                                                    від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»  суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Згідно із частиною першою статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема, з цивільних та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
У частині першій статті 1 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) указано, що цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.
Отже, у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
Згідно з частиною першою статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Разом з тим за приписами частини першої статті 2  Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядку судового провадження.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, якщо один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції або владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їхні права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
У поданому до суду в порядку цивільного судочинства позові ОСОБА_1 просила визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району від 31 серпня 2006 року № 283 про відмову у наданні їй дозволу на будівництво жилого будинку на земельній ділянці, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
У відповідності до підпункту 1 пункту «б» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року
№ 280/97-ВР, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать (делеговані повноваження) надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
 
Відповідно до статті 24 Закону України «Про планування і забудову території» від 20 квітня 2000 року № 1699-III, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, фізичні та  юридичні  особи,  які   мають   намір   здійснити будівництво  об`єктів  містобудування  на  земельних ділянках,  що належать  їм  на  праві  власності  чи  користування,  зобов`язані отримати  від  виконавчих  органів  відповідних рад,  Київської та Севастопольської   міських   державних   адміністрацій,   у   разі делегування  їм  таких повноважень відповідними радами,  дозвіл на будівництво об`єкта містобудування (далі - дозвіл на будівництво). 
Фізичні та  юридичні  особи,  заінтересовані   в   здійсненні будівництва  об`єктів  містобудування,  подають письмову заяву про надання дозволу на будівництво до виконавчого  органу  відповідної ради   або   Київської   чи   Севастопольської  міської  державної адміністрації. 
До заяви додається документ,  що засвідчує право власності чи користування  земельною ділянкою,  або документ про згоду власника земельної  ділянки  на  забудову  цієї  ділянки.   Перелік   інших документів  та  матеріалів,  необхідних  для  отримання дозволу на будівництво, які додаються до письмової заяви, порядок їх розгляду визначаються регіональними правилами забудови. 
У разі прийняття сільською, селищною чи міською радою рішення про надання земельної ділянки із земель державної  чи  комунальної власності   для   розміщення  об`єкта  містобудування  в  порядку, визначеному земельним законодавством,  зазначене рішення одночасно є дозволом на будівництво цього об`єкта. 
Дозвіл на  будівництво  дає  право  замовникам  на  отримання вихідних даних на проектування,  здійснення проектно-вишукувальних робіт  та  отримання  дозволу  на  виконання  будівельних  робіт у порядку, визначеному цим Законом. 
Дозвіл на  будівництво  надається  на  підставі  комплексного висновку    щодо    відповідності    запропонованого   будівництва містобудівній документації, державним будівельним нормам, місцевим правилам забудови (далі - комплексний висновок). 
Порядок отримання дозволу на будівництво тимчасових споруд та розміщення  реклами  визначається  місцевими  правилами   забудови відповідно до закону. 
Комплексний висновок   і   проект   рішення   про  дозвіл  на будівництво готуються спеціально уповноваженим  органом  з  питань містобудування  та  архітектури  протягом місяця від дня звернення заінтересованої особи.  У випадках, передбачених регіональними або місцевими  правилами  забудови,  комплексний  висновок готується з урахуванням      висновків       відповідних       землевпорядних, природоохоронних, санітарних та інших органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування  відповідно  до  їх  повноважень. Свої  висновки  зазначені  органи надають протягом двох тижнів від дня  звернення   спеціально   уповноваженому   органу   з   питань містобудування та архітектури. 
У разі     надання    негативного    комплексного    висновку заінтересованим особам також надаються роз`яснення  та  відповідні рекомендації.  Роз`яснення  та  рекомендації надаються в письмовій формі протягом одного місяця від дня звернення. 
При наданні дозволу на будівництво органам  виконавчої  влади та  органам  місцевого  самоврядування  забороняється вимагати від заявника документи,  не  передбачені  регіональними  та  місцевими правилами забудови та цим Законом. 
У разі  необхідності  спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури мають право залучати  до  підготовки комплексного висновку інші органи виконавчої влади. 
Дозвіл на   будівництво   об`єкта   містобудування  надається заявнику протягом двох місяців з дня подання заяви. 
Системний аналіз вказаних норм права дозволяє дійти висновку, якщо особа звертається з письмовою заявою про надання дозволу на будівництво до виконавчого  органу  відповідної ради   або   Київської   чи   Севастопольської  міської  державної адміністрації, за результатами розгляду якого цей орган приймає рішення про відмову в наданні такого дозволу, то в цих правовідносинах останній реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
За таких обставин та з підстав, передбачених указаними нормами процесуального права, спір, який виник між сторонами у цій справі, є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 400 ЦПК України).
Згідно з частинами першою та другою статті 414 ЦПК України судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково з закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 та 257 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції загальних судів, визначених статтями 19-22 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги. 
Однією з підстав для закриття провадження у справі є те, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства (пункт 1 частини першої статті 255 ЦПК України).
Колегія суддів вважає, що суди першої й апеляційної інстанцій при вирішенні позовних вимог не встановили природу правовідносин, які виникли між сторонами, порушили правила юрисдикції, а тому їх судові рішення підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю. 
Згідно з положеннями частини першої статті 256 ЦПК України, якщо провадження у справі закривається з підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 255 цього Кодексу, суд повинен повідомити заявникові, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
Керуючись статтями 400, 409, 414, 415, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу  ОСОБА_1 , подану представником - адвокатом Пудлінською Ларисою Іванівною, задовольнити частково.
Рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 11 лютого 2019 року, постанову Одеського апеляційного суду від 29 квітня 2021 року скасувати.
Провадження у справі № 509/3864/16-ц за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської, третя особа - ОСОБА_2 , про визнання рішення незаконним та недійсним закрити.
Роз`яснити ОСОБА_1 , що розгляд справи за її позовом віднесено до юрисдикції адміністративного суду, і протягом десяти днів з дня отримання копії судового рішення позивачка може звернутися до Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. 
Попередити ОСОБА_1 у про те, що в разі неподання нею протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови заяви про направлення справи за встановленою юрисдикцією справу буде повернено до суду першої інстанції. 
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                    М. Є. Червинська
Судді:                                                                                               А. Ю. Зайцев 
Є. В. Коротенко 
В. М. Коротун 
 
М. Ю. Тітов