ПОСТАНОВА
Іменем України

27 жовтня 2021 року  

м. Київ
справа №640/19974/19
адміністративне провадження № К/9901/33718/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційними скаргами Міністерства культури та інформаційної політики 
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 липня 2020 року (суддя Шрамко Ю.Т.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року (колегія у складі суддів Карпушової О.В., Епель О.В., Степанюка А.Г.)
у справі № 640/19974/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Будгруппроектінвест-1" 
до Міністерства культури та інформаційної політики, Міністерства культури України 
про визнання протиправним та скасування припису.

І. РУХ СПРАВИ

1.          18.10.2019 Товариство з обмеженою відповідальністю «Будгруппроектінвест-1» (далі - ТОВ «Будгруппроектінвест-1», позивач) звернулося до суду з позовом до Міністерства культури, молоді та спорту (далі - МКМС) про визнання протиправним та скасування припису Міністерства культури України від 19.07.2018 № 1/22-18 щодо припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво багатофункціонального комплексу по вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі  м. Києва».
2.          У грудні 2019 року МКМС та Міністерство культури України (далі - Мінкультури) подали до суду клопотання про заміну неналежного відповідача (МКПС) на Мінкультури. 
3.          Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 13.01.2020 залучив до участі в справі Мінкультури як співвідповідача. 
4.          Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.07.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2020, позов задоволено.
5.          07.12.2020 Міністерство культури та інформаційної політики України (далі - МКІП) як правонаступник МКМС, подало касаційну скаргу, в якій просило скасувати судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову. 
6.          Верховний Суд ухвалою від 09.12.2020 відкрив касаційне провадження.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 08.10.2007 земельна ділянка кадастровий номер 8000000000:82:068:0061, площею 5984 кв. м, яка розташована на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва, була передана в оренду Товариству з обмеженою відповідальністю «Фін-Інвест Менеджмент» (далі - ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент») строком на 10 років відповідно до укладеного із Київською міською радою договору оренди земельної ділянки, посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Мисаном В.І. 08.10.2007 за реєстровим № 3487; зареєстрованого Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 15.10.2007 за № 82-6-00454.
8.          21.12.2016 ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» передало частину прав замовника будівництва об`єкта та надало зазначену земельну ділянку ТОВ «Будгруппроектінвест-1» під будівельний майданчик для здійснення будівництва об`єкту, про що сторони уклали договір про будівництво багатофункціонального комплексу за адресою: м. Київ, вулиця Старонаводницька, 42-44.
9.          28.12.2016 Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видав ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (№ 1780/16/012/009-16) на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва для будівництва багатофункціонального комплексу.
10.          01.12.2017 Київська міська рада та ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» поновили на 10 років договір оренди земельної ділянки, укладений 08.10.2007. Відповідний договір був посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Кравченко Н.П. за реєстровим № 368.
11.          30.03.2018 Державна архітектурно-будівельна інспекція України видала ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» дозвіл на виконання будівельних робіт № ІV 113180890305 на об`єкті «Будівництво багатофункціонального комплексу на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м.     Києва», вид будівництва - нове будівництво, клас наслідків (відповідальності) - значні наслідки (СС3).
12.          21.06.2018 Управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України за результатами проведення візуального спостереження та фотофіксації містобудівної ситуації на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва склало акт обстеження про те, що:
-          земельна ділянка за вказаною адресою розташовується в Центральному історичному ареалі міста Києва згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804;
-          відсутність відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини, для здійснення робіт з будівництва на цій території містить ознаки порушень ч. 3 ст. 6-1, ч. 3 ст. 32 та ч. 1 ст. 35 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III).
13.          19.07.2018 Міністерство культури України винесло ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» припис №     1/22-18 про:
- негайне припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво багатофункціонального комплексу по вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва», як таких, що ведуться з порушенням вимог ч. 3 ст. 32, ст. 35 Закону № 1805-III без відповідного дозволу Міністерства культури України. 
- вжиття заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини;
- надання пояснень по суті фактів, викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території Центрального історичного ареалу м. Києва від 21.06.2018. 
14.          16.09.2019 ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» листом №     06-09 повідомило ТОВ «Будгруппроектінвест-1» про винесення Міністерством культури України припису від 19.07.2018 №     1/22-18. 
15.          ТОВ «Будгруппроектінвест-1» оскаржило цей припис до суду. 

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

16.          ТОВ «Будгруппроектінвест-1» обґрунтовувало позовні вимоги тим, що частково виконує функції замовника на об`єкті «Будівництво багатофункціонального комплексу по вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва», здійснює фінансування будівництва, тому припис Міністерства культури України від 19.07.2018 № 1/22-18 порушує його права та законні інтереси.
У Реєстрі пам`яток національного значення, розміщеному на веб-сайті Міністерства культури України (http://mincult.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=245365203&cat_id=244910406) відсутня інформація про те, що земельна ділянка на вул. Старонаводницька, 42-44 у м. Києві є культурною спадщиною національного значення, включена до Переліку пам`яток культурної спадщини національного значенням м. Києва, є охоронюваною археологічною територією, а дія наказу Міністерства культури України від 21.10.2011 № 912/0/16-11 «Про затвердження науково-проектної документації щодо меж і режимів використання зон охорони пам`яток та занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України» зупинена.
Місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України. Проте на дату проведення візуального обстеження та винесення оскаржуваного припису межі та режими використання історичних ареалів у м. Києві в установленому порядку не затверджені, а тому, забудовник не зобов`язаний отримувати від Міністерства культури будь-які дозволи або погодження, пов`язані зі здійсненням будівництва. 
Посилання в акті обстеження на те, що спірна земельна ділянка розташована у безпосередній близькості до охоронної (буферної) зони складової частини об`єкта Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО «Київ: Собор Святої Софії та прилеглі монастирські будівлі, Києво-Печерська лавра» не підтверджується належними доказами. 
ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» та позивач не є суб`єктами, які повинні одержувати дозвіл на проведення земляних та інших робіт відповідно до ч. 1 ст. 35 Закон № 1805-III на об`єкті будівництва багатофункціонального комплексу на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва.
Крім того, вимога оскаржуваного припису щодо припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті не є конкретною та не вказує на зміст дозволу, відсутність якого є підставою для винесення припису. 
До отримання від ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» листа від 16.09.2019 № 06-09 позивач не мав об`єктивної можливості оскаржити в судовому порядку припис Міністерства культури України від 19.07.2018 № 1/22-18 у зв`язку з відсутністю будь-якої інформації про його винесення. 
17.          МКМС подало відзив на позовну заяву, в якому просило відмовити ТОВ «Будгруппроектінвест-1» у задоволенні позову, обґрунтовуючи відзив тим, що оскаржуваний припис видано відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Верховний Суд у постанові від 21.08.2019 у справі № 826/12524/18 за аналогічним позовом ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» про скасування припису Мінкультури встановив, що земельна ділянка знаходиться в межах Центрального історичного ареалу, що ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» проводить будівельні роботи без відповідного дозволу Мінкультури.
Твердження позивача щодо відсутності затверджених меж Центрального історичного ареалу міста Києва є безпідставними, оскільки такі межі затверджені історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу Генерального плану м. Києва та проєкту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804. Зазначений історико-містобудівний опорний план у судовому порядку не оскаржувався, є чинним; Мінкультури на дату його прийняття (28.03.2002) не мало обов`язку затверджувати межі історичного ареалу міста Києва.
Дозвіл на проведення археологічної розвідки, розкопки та дозвіл на проведення земляних робіт, це два різні дозволи, які видаються окремо. Позивач плутає, які саме дозволи повинно було отримати ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент», яке для проведення будівельних робіт повинно було розробити історико-містобудівельне обґрунтування та погодити його в Міністерстві. Через неповідомлення про початок будівництва Держава не проінформувала Комітет Всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати будівельні роботи в буферній зоні об`єкта культурної спадщини, внесеного до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
Оскаржуваний припис було видано у зв`язку з неотриманням дозволу на проведення земляних робіт. 
18.          Мінкультури не скористалося правом подати відзив на позовну заяву.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що на момент винесення оскаржуваного припису межі історичних ареалів міста Києва в установленому Законом України «Про охорону культурної спадщини» порядку не затверджені, тому відсутні підстави вважати, що земельна ділянка на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва знаходиться у межах Центрального історичного ареалу м. Києва. 
Крім того, у Державному реєстрі нерухомих пам`яток України відсутні дані про віднесення Мінкультури зазначеної земельної ділянки до пам`яток культурної спадщини як національного чи місцевого значення. 
Позивач не є особою, яка відповідно до ч. 1 ст. 35 Закону № 1805-III повинна одержувати дозвіл на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на вищевказаному об`єкті будівництва, що відповідає правовій позиції, викладеній у п. п. 75-82 постанови Верховного Суду від 27.02.2019 у справі № 826/5755/17.
Постанова Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 826/12524/18, в якій встановлено порушення ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» законодавства про охорону культурної спадщини при здійсненні будівельних робіт в історичному ареалі м. Києва без відповідного дозволу Міністерства культури України, ухвалена за інших фактичних обставин, оскільки у зазначеній справі питання віднесення спірної земельної ділянки до Центрального історичного ареалу м. Києва виходило за межі касаційного перегляду, не оспорювалась сторонами у касаційній скарзі та відзиві на скаргу.
ТОВ «Будгруппроектінвест-1» є частково замовником, фінансує об`єкт будівництва, тому має право оскаржувати правомірність припису Міністерства культури України від 19.07.2018 № 1/22-18, оскільки вимушено зупинити будівельні роботи на необмежений термін.
20.          Відхиляючи доводи апеляційної скарги МКІП та залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спір стосується правомірності застосування відповідачем ч. 1 ст. 35 Закону № 1805-III щодо необхідності отримання позивачем дозволу на земляні роботи, тоді як у справі № 826/12524/18 був інший предмет спору щодо дотримання відповідачем процедури перевірки, визначеної Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Межі та режими використання історичних ареалів м. Києва в установленому законом порядку не затверджено, що підтверджується зупиненням дії наказу Мінкультури від 21.10.2011 №912/0/16-11 щодо затвердження меж зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Києва та правовими висновками Верховного Суду, висловленими у справах № 826/5755/17, № 640/21505/18.
Крім того, положення ч. 1 ст. 35 Закону № 1805-III не поширюються на позивача. 

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

21.          МКІП у касаційній скарзі звертає увагу на те, що:
(А) знаходження земельної ділянки на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва у межах Центрального історичного ареалу встановлено у справі № 826/12524/18 та підтверджено історико-містобудівним опорним планом міста Києва, що входить до складу Генерального плану м.     Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804, який у судовому порядку не оскаржувався; Мінкультури не повинно було затверджувати межі історичного ареалу м. Києва;
(Б) підставою для проведення візуального обстеження та винесення відповідачем оскаржуваного припису було не отримання ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» у Мінкультури позитивного висновку та дозволу на виконання будівельних робіт у державних органах охорони культурної спадщини згідно з Містобудівних умов та обмежень, тому такі роботи проводилися незаконно та з порушенням законодавства в сфері охорони культурної спадщини; 
(В) суди попередніх інстанцій не врахували, що дозвіл на проведення археологічної розвідки, розкопки та дозвіл на проведення земляних робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених пунктів, є різними дозволами, які видає Мінкультури; оскаржуваний припис було видано у зв`язку не отриманням ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» другого дозволу.
22.          ТОВ «Будгруппроектінвест-1» 16.12.2020 отримало копію касаційної скарги; у відзиві просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а ухвалені у справі судові рішення залишити без змін. 
Зазначає, що 16.11.2020 МКІП видало ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» дозвіл на проведення земляних робіт на об`єкті «Будівництво багатофункціонального комплексу на вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва».

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов таких висновків.
24.          Відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
25.          За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
26.          Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).
27.          У цій справі ТОВ «Будгруппроектінвест-1» оскаржувало припис Мінкультури щодо припинення ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент» робіт на об`єкті «Будівництво багатофункціонального комплексу по вул. Старонаводницька, 42-44 у Печерському районі м. Києва».
28.          Статтею 1 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III) визначено, що охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини -характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.
29.          Пунктом 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495 (далі - Положення № 495) Міністерство культури України (Мінкультури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. 
Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті.
30.          До повноважень МКІП відносяться, зокрема: видача розпоряджень і приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на таких пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо зазначені роботи виконуються за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законом, дозволів або з відхиленням від них; визнання необхідності проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій у разі виникнення загрози руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або виконання будь-яких робіт; здійснення відповідно до закону нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування і музеєфікації пам`яток та інших робіт на пам`ятках, об`єктах археологічної спадщини і в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць (п. п. 57-58 пункту 4 Положення № 495).
31.          З огляду на це, припис Мінкультури щодо вжиття охоронних заходів відповідно до Закону №     1805-III є індивідуально-правовим актом, який вміщує індивідуальні вимоги (обов`язки) до таких осіб. Тобто, є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів містобудування. Тому, може бути оскаржений до суду лише суб`єктами містобудування, щодо яких такий індивідуальний акт приймався.
32.          Припис Мінкультури від 19.07.2018 № 1/22-18 щодо вжиття охоронних заходів відповідно до Закону № 1805-III був адресований конкретному суб`єкту господарювання та вміщував індивідуальні вимоги до ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент».
33.          ТОВ «Будгруппроектінвест-1» не є суб`єктом містобудування, щодо якого Мінкультури винесло оскаржуваний припис.
34.          Слід зазначити, що належний позивач - ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент», раніше вже оскаржував до суду припис Мінкультури від 19.07.2018 № 1/22-18 у справі № 826/12524/18. 
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 13.02.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019, визнав протиправним та скасував припис Міністерства культури України від 19.07.2018 № 1/22-18. Проте, Верховний Суд за результатом перегляду справи № 826/12524/18 скасував ухвалені судами попередніх інстанцій судові рішення та ухвалив нове рішення про відмову у задоволенні позову (постанова від 21.08.2019). 
35.          ТОВ «Будгруппроектінвест-1», звертаючись до суду з цим позовом, фактично домагається перегляду кінцевого рішення у справі № 826/12524/18, що не узгоджується з метою правосуддя.
36.          З огляду на вищезазначене, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову.
37.          Оскільки позивач у цій справі не може оскаржувати дію припису від 19.07.2018 № 1/22-18, винесеного Мінкультури стосовно ТОВ «Фін-Інвест Менеджмент», Суд не аналізує доводи касаційної скарги МКІП щодо правомірності зазначеного припису Мінкультури. 
38.          Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
39.          За викладених обставин, Суд вважає, що касаційну скаргу МКІП слід задовольнити, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.07.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2020 скасувати, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову. 
40.          Відшкодування суб`єктам владних повноважень витрат щодо сплати судового збору за подання касаційної скарги КАС України не передбачає.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд,- 

П О С Т А Н О В И В:

1.          Касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики задовольнити.
2.          Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 липня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року у справі № 640/19974/19 скасувати.
3. Ухвалити нову постанову. У задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Будгруппроектінвест-1" до Міністерства культури та інформаційної політики, Міністерства культури України про визнання протиправним та скасування припису відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб