Постанова 
Іменем України                                       
 
26 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 295/5101/21
провадження № 61-16527св21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
Синельникова Є. В. (суддя-доповідач), Сакари Н. Ю., Хопти С. Ф., 
учасники справи:
позивач -  ОСОБА_1 ,
відповідач - Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради,
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на ухвалу Богунського районного суду м. Житомира у складі судді Лєдньова Д. М. 
від 04 червня 2021 року та постанову Житомирського апеляційного суду 
у складі колегії суддів: Шевчук А. М., Талько О. Б., Коломієць О. С., 
від 25 серпня 2021 року. 
Зміст позовної заяви та її обґрунтування
У квітні 2021 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради про захист конституційних прав, відшкодування моральної шкоди.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради, правонаступником якого є Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, при розгляді її клопотання 
від 16 квітня 2013 року про надання дозволу на одержання земельної ділянки допущено порушення вимог законодавства, що виявилось у протиправній, на думку позивачки, відмові у задоволенні клопотання та складенні висновку № 185-П/2013 від 06 травня 2013 року про відсутність можливості виділення їй у користування земельної ділянки, площею 
0,1000 га, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд. 
Посилаючись на зазначені обставини, позивачка просила суд визнати протиправним висновок Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради від 06 травня 2013 року 
№ 185-П/2013 та стягнути з відповідача на її користь 59 500 грн в рахунок відшкодування моральної шкоди. 
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
Ухвалою Богунського районного суду м. Житомира від 04 червня 2021 року закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої 
статті 255 ЦПК України.
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що відповідач під час розгляду заяви (клопотання) позивачки виконував владні управлінські функції, покладені на нього відповідно до вимог законодавства. На думку суду першої інстанції, позивачка оскаржує дії та рішення суб`єкта владних повноважень, за результатами розгляду її клопотання і просить відшкодувати завдану їй моральну шкоду, отже між сторонами приватноправові відносини не виникли. З огляду на вищевикладене, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що правовідносини, які виникли між сторонами у справі, є адміністративно-правовими, а тому справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Житомирського апеляційного суду від 25 серпня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Богунського районного суду м. Житомира від 04 червня 2021 року без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що вимогу про відшкодування моральної шкоди заявлено в одному провадженні з вимогами вирішити публічно-правовий спір, а тому суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що правовідносини, які виникли між сторонами, є адміністративно-правовими, отже справа підлягає розгляду за правилами адміністративного, а не цивільного судочинства.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції та доводи особи, яка її подала
У касаційній скарзі, поданій у жовтні 2021 року,  ОСОБА_1 просить суд скасувати оскаржені судові рішення та змінити судові рішення без направлення справи на новий розгляд, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.
Доводи касаційної скарги обґрунтовані тим, що суд першої інстанції не взяв до уваги, що позов заявлено про захист порушених конституційних прав, а також безпідставно відмовив у задоволенні клопотання позивачки про розгляд справи у порядку загального позовного провадження у зв`язку з її складністю. ОСОБА_1 стверджує, що суди не розглянули її процесуальні заяви. На думку позивачки, суди неправильно застосували положення ЦПК України, КАС України та ЗК України, а також не встановили, які правовідносини виникли між сторонами.
Ухвалою Верховного Суду від 13 жовтня 2021 року відкрито касаційне провадження за поданою касаційною скаргою.
У визначений судом строк відзив на касаційну скаргу не надійшов.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
16 квітня 2013 року ОСОБА_1 звернулася до Житомирської міської ради із письмовим клопотанням про надання дозволу на одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель міської ради для будівництва і обслуговування житлового будинку в межах норм безплатної передачі земельної ділянки, площею 0,10 га, яка розташована по 
АДРЕСА_1 .
Управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради підготовлено висновок від 06 травня 2013 року № 185-П/2013 щодо попереднього розгляду матеріалів вибору місця розташування земельної ділянки, у якому зазначено про неможливість виділення у користування земельної ділянки, площею 0,10 га, по 
АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, оскільки відповідно до Генерального плану міста зазначена земельна ділянка розташована на території багатоповерхової житлової забудови, де розміщення малоповерхової та садибної забудови не передбачено.
Позиція Верховного Суду
Перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених 
у пунктах 2, 3 частини першої статті 389 Цивільного процесуального кодексу України, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права (частина друга статті 389 ЦПК України).
Згідно з частиною першою статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Частиною першою статті 255 ЦПК України передбачено, що суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
За загальним правилом у порядку цивільного судочинства суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, те, що за своєю правовою природою вони стосуються приватноправових відносин і містять наявність спору щодо порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є фізична особа.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
До адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, який не суперечить закону, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
У пункті 7 частини першої статті 4 КАС України зазначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Повноваження відповідних органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України, статтями 26, 33, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада та її виконавчий комітет в межах своєї компетенції приймають рішення.
Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (частина перша статті 122 ЗК України).
Положеннями статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. 
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. 
За змістом частини першої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
У відповідності до пункту 1.1 Положення про департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, затвердженого рішенням Житомирської міської ради від 08 листопада 2018 року № 1215, департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради є виконавчим органом: спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури, спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини та робочим органом з питань розміщення зовнішньої реклами Житомирської міської ради.
Департамент є правонаступником управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради 
(пункт 1.4 Положення). 
Велика Палата Верховного Суду у постановах від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц, від 03 жовтня 2018 року у справі № 820/4149/17, 
від 28 листопада 2018 року у справі № 820/4439/17 висловлювала правову позицію про те, що якщо особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
У таких спорах право позивача не було реалізовано внаслідок відмови відповідача в погодженні проєкту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки. Наявність існуючого речового права позивача або інших осіб на земельну ділянку судами не встановлено.
Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
При зверненні до суду з позовом ОСОБА_1 заявляла про незаконні, на її думку, дії Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради щодо надання висновку попереднього розгляду матеріалів вибору місця розташування земельної ділянки, внаслідок чого були порушені її конституційні права й завдана моральна шкода. 
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, правильно виходив із того, що спір, який виник між сторонами, не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, оскільки ОСОБА_1 заявлені вимоги про протиправність дій та рішення органу місцевого самоврядування і відшкодування моральної шкоди, заподіяної  протиправними, на думку позивачки, діями та рішенням відповідача за результатами розгляду питання, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як суб`єкта владних повноважень. Отже законність таких дій і рішення органу місцевого самоврядування підлягає перевірці адміністративним судом. Вирішення питання про відшкодування моральної шкоди залежить від оцінки судом дій та рішення відповідача як суб`єкта владних повноважень щодо надання висновку відносно місця розташування земельної ділянки, а тому спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства. 
Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що оскаржені судові рішення ухвалено без додержання норм процесуального права, зокрема правил юрисдикції. Підстави для скасування оскаржених судових рішень відсутні.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції, крім випадків, якщо Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної чи суб`єктної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.
Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постанові від 08 квітня 
2020 року у справі № 180/1560/16-а (провадження № 11-1123апп19) висловлювала правову позицію про те, що вимоги про відшкодування моральної шкоди розглядаються за правилами адміністративного судочинства, якщо такі вимоги стосуються шкоди, завданої протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Враховуючи наведене, встановивши відсутність підстав для скасування оскаржених судових рішень колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін.
Керуючись статтями 400, 401, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Богунського районного суду м. Житомира від 04 червня 2021 року та постанову Житомирського апеляційного суду у складі від 25 серпня 
2021 рокузалишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Судді:                                                                                                     Є. В. Синельников
 
                                                                                                                  Н. Ю. Сакара
 
                                                                                                                  С. Ф. Хопта