ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 грудня 2021 року

м. Київ
справа № 2340/2819/18
провадження № К/9901/10080/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., провівши у касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, третя особа - Колективне сільськогосподарське підприємство «Ягубець», про визнання незаконним та скасування наказу, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сорочка Є.О., Коротких А.Ю., Федотова І.В. від 26 лютого 2019 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, третя особа - Колективне сільськогосподарське підприємство «Ягубець», про визнання незаконним та скасування наказу, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 05 липня 2016 року № 23-6036/14-16-СГ «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо приватизації земель ДП «Сільськогосподарське підприємство «Ягубець». 

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 05 липня 2016 року № 23-6036/14-16-СГ «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо приватизації земель ДП «Сільськогосподарське підприємство «Ягубець».

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що наказ від 05 липня 2016 року про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо приватизації земель Державного підприємства «СГП «Ягубець» видано на підставі клопотання працівників                                   ДП «СГП «Ягубець» від 27 жовтня 2015 року № 126, протоколу відкритих загальних зборів працівників та пенсіонерів ДП «СГП «Ягубець» від 27 жовтня 2015 року, списку працівників та пенсіонерів ДП «СГП «Ягубець», які мають право на земельну частку (пай). До нього включено працівників: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , які набули статусу працівників ДП «СГП «Ягубець» після 27 жовтня 2015 року. 

4. Також судом зазначено, що згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 12 лютого 2016 року зареєстровано Колективне сільськогосподарське підприємство «Ягубець», яке є правонаступником Державного підприємства «Сільськогосподарське підприємство «Ягубець». Проте, відповідно оскаржуваного наказу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо приватизації земель надано саме Державному підприємству «СГП «Ягубець», яке наказом регіонального відділення Фонду державного майна України по Черкаській області від 04 грудня 2015 року № 13-АПК припинено, як юридичну особу шляхом перетворення у Колективне сільськогосподарське підприємство «Ягубець».

5. На переконання суду,  відповідач, приймаючи оскаржуваний наказ від 05 липня 2016 року                     № 23-6036/14-16-СГ щодо надання дозволу на розроблення проекту документації із землеустрою, діяв всупереч наданим повноваженням та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 

6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог   ОСОБА_1 відмовлено.

7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідач, розглядаючи клопотання, не наділений повноваженнями перевіряти справжність підпису чи статус кожної з осіб, які підписали відповідне клопотання, як працівника чи пенсіонера                      ДП «СГП «Ягубець», працівника чи пенсіонера соціальної сфери. 

8. Включення до списку, який додається до відповідного клопотання, певних осіб які не були ні працівниками, ні пенсіонерами ДП «СГП «Ягубець» станом на дату, яка зазначена датою клопотання, не відміняє статусу цього клопотання як такого, що подано належними особами, які станом на час його подачі у 2016 році мали відповідне право на приватизацію будучи працівниками відповідного підприємства.

9. Можливе включення до списків осіб, які підписали відповідне клопотання, окремих осіб, які не мали права подававати та підписувати таке клопотання, не може впливати на права інших осіб та позбавляти їх законної можливості отримати у встановленому законом порядку земельну ділянку (пай).

10. Оскільки відбулася реорганізація Державного підприємства «СГП «Ягубець» (зміна організаційно-правової форми) без ліквідації останнього, отже і право користування земельною ділянкою також у КСП «Ягубець» виникло до дня набрання чинності Земельним кодексом України (01 січня 2002 року), у тому числі і право постійного користування земельними ділянками загальною площею 1834,0411га. Таким чином, КСП «Ягубець» має на праві постійного користування земельну ділянку, що перебувала у користуванні ДП «СГП «Ягубець» площею 1834,0411 га.

11. Вказані позивачкою у позові доводи протиправності оскаржуваного наказу, не пов`язані із порушенням її права на приватизацію та стосуються включення до відповідних списків осіб, які не мають право на таку приватизацію, а також взагалі відсутності у КСП «Ягубець» прав на відповідні земельні ділянки та права на їх приватизацію. 

12. Вказані позивачкою підстави позову не пов`язані із захистом нею свого, порушеного, на її думку, права на приватизацію земель ДП «СГП «Ягубець», позаяк вона виключно заперечує таке право у інших осіб, а також взагалі можливість приватизації таких земель в порядку частини третьої статті 118 Земельного кодексу України.

13. Обставини невключення позивачки до списків, які долучені до клопотання, на підставі якого прийнятий оскаржуваний наказ, будь-яким чином не порушують прав позивачки у публічно-правових відносинах з боку відповідача, який безпосередньо щодо неї не вирішував будь-яких питань, які б могли вплинути на її права чи інтереси. В оскаржуваному наказі, надавши дозвіл на розробку проекту приватизації земель ДП «СГП «Ягубець», відповідач не позбавляв та не порушував будь-яких прав ОСОБА_1 .

14. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що отримання дозволу на розробку проєкту приватизації земель не означає позитивного рішення про надання їх у власність. Тобто, надання відповідачем оскаржуваного дозволу не призводить до порушення заявлених позивачкою майнових прав на земельні ділянки ДП «СГП «Ягубець».

15. Оскільки оскаржуваний наказ про надання дозволу на розробку проекту приватизації є актом індивідуальної дії, що стосується земель, що перебувають у користуванні КСП «Ягубець», то він вичерпує свою дію шляхом його виконання - розробленням на поданням на затвердження відповідного проекту. Таким чином, оскільки проект приватизації за оскаржуваним наказом був розроблений та поданий на затвердження, позивачкою обраний неправильний спосіб захисту шляхом скасування наказу, який вичерпав свою дію шляхом його виконання.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

16. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити КСП «Ягубець» та задовольнити апеляційну скаргу          ОСОБА_1 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23 лютого 2011 року № 127 Державне підприємство «Сільськогосподарське підприємство «Ягубець» було включено до переліку підприємств, які підлягають приватизації відповідно до Закону України «Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі» та операції з безоплатної передачі частки державного майна (акцій) яких працівникам і прирівняним до ним особам звільняються від оподаткування».

18. На підставі наказу регіонального відділення Фонду державного майна України по Черкаській області від 03 грудня 2015 року № 12-АПК та з урахуванням наказу регіонального відділення Фонду Державного майна України по Черкаській області від 25 вересня 2014 року № 7-АПК і рішення загальних зборів членів трудового колективу Державного підприємства «СГП «Ягубець» про приватизацію підприємства, було прийнято рішення про перетворення об`єкта державної власності - Державного підприємства «СГП «Ягубець» у Колективне сільськогосподарське підприємство «Ягубець», яке визнано правонаступником всіх майнових прав і зобов`язань Державного підприємства «СГП «Ягубець».

19. Наказом регіонального відділення Фонду державного майна України по Черкаській області від 04 грудня 2015 року № 13-АПК припинено юридичну особу - Державне підприємство «СГП «Ягубець» шляхом перетворення у Колективне сільськогосподарське підприємство «Ягубець», а наказом від  04 грудня 2015 року № 14-АПК затверджено передавальний акт майна єдиного майнового комплексу.

20. Згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 12 лютого 2016 року зареєстровано Колективне сільськогосподарське підприємство «Ягубець», яке є правонаступником Державного підприємства «Сільськогосподарське підприємство «Ягубець», основним видом діяльності якого є вирощування зернових культур (крім рису), бобових культур і насіння олійних культур.

21. Розглянувши заяву працівників, пенсіонерів Державного підприємства «СГП «Ягубець» та працівників і пенсіонерів соціальної сфери села Ягубець, 05 липня 2016 року Головним управлінням Держгеокадастру у Черкаській області прийнято наказ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою», яким надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо приватизації земель Державного підприємства «СГП «Ягубець», розташованих в адмінмежах Ягубецької сільської ради Христинівського району Черкаської області, орієнтований розмір земельних ділянок - 1834,0411 га, із цільовим призначенням - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

22. Згідно відповіді Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від                                01 березня 2018 року установлено, що оскаржуваний наказ від 05 липня 2016 року про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо приватизації земель Державного підприємства «СГП «Ягубець» видано на підставі клопотання працівників ДП «СГП «Ягубець» від            27 жовтня 2015 року № 126, протоколу відкритих загальних зборів працівників та пенсіонерів                   ДП «СГП «Ягубець» від 27 жовтня 2015 року, списку працівників та пенсіонерів ДП «СГП «Ягубець», які мають право на земельну частку (пай).

23. Уважаючи, наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від                             05 липня  2016 року про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою протиправним, оскільки список працівників та пенсіонерів ДП «СГП «Ягубець», які мають право на земельну частку (пай), затверджений протоколом відкритих загальних зборів працівників та пенсіонерів ДП «СГП «Ягубець» від 27 жовтня 2015 року, містить суперечливі відомості та до нього включено осіб, які не мають права на отримання земельної частки (паю) станом на 27 жовтня 2015 року, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

24. Касаційна скарга обґрунтована тим, що твердження суду апеляційної інстанції, що оскаржуваним наказом не вирішувались будь-які питання, які б могли вплинути на права чи інтереси ОСОБА_1 є помилковими, виходячи з того, що суд не застосував норми статті 49 Закону України «Про землеустрій», згідно якої проєкти землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій розробляються на підставі рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень за клопотанням працівників цих підприємств, установ та організацій. Проєкти землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій включають, зокрема список осіб, які мають право на отримання у власність земельної частки (паю). 

25. Відповідач зазначає, що при погодженні і затвердженні проєктів землеустрою, в аспекті статті 186 Земельного кодексу України, дозвіл на розроблення якого отримано за спірним наказом, у списки осіб, які мають право на отримання у власність земельної частки (паю) зміни не вносяться, у зв`язку з чим, оскаржуване рішення розпорядника земель фактично позбавило ОСОБА_1 права на отримання гарантованої законом земельної частки (паю) у приватну власність внаслідок приватизації земель Державного підприємства.

26. Також Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області зазначає, що оскільки Державне підприємство «СГП «Ягубець» припинило свою діяльність шляхом перетворення у Колективне сільськогосподарське підприємство «Ягубець», то право постійного користування на земельні ділянки, яке належало Державному підприємству «СГП «Ягубець», до правонаступника не перейшло та було припинено відповідно до частини першої статті 141 Земельного кодексу України. Отже на момент подання клопотання від 26 жовтня 2015 року № 126 та отримання спірного наказу, КСП «Ягубець» не набуло право постійного користування земельними ділянками (які перебували у користуванні припиненого Державного підприємства «СГП «Ягубець».

27. Колективним сільськогосподарським підприємством «Ягубець» подано відзив на касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року, у якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Пунктами 1, 2 Указу Президента України № 720/95 від 08 серпня 1995 року «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» установлено, що паюванню підлягають сільськогосподарські угіддя, передані у колективну власність колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам, у тому числі створеним на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств.
Паювання земель радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств здійснюється після перетворення їх на колективні сільськогосподарські підприємства.
Паювання земель передбачає визначення розміру земельної частки (паю) у колективній власності на землю кожного члена колективного сільськогосподарського підприємства, сільськогосподарського кооперативу, сільськогосподарського акціонерного товариства без виділення земельних ділянок в натурі (на місцевості).
Право на земельну частку (пай) мають члени колективного сільськогосподарського підприємства, сільськогосподарського кооперативу, сільськогосподарського акціонерного товариства, в тому числі пенсіонери, які раніше працювали в ньому і залишаються членами зазначеного підприємства, кооперативу, товариства, відповідно до списку, що додається до державного акта на право колективної власності на землю.

29. Відповідно до частин першої, другої, сьомої статті 25 Земельного кодексу України при приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій земельні ділянки передаються працівникам цих підприємств, установ та організацій, працівникам державних та комунальних закладів освіти, культури, охорони здоров`я, розташованих на території відповідної ради, а також пенсіонерам з їх числа з визначенням кожному з них земельної частки (паю).
Рішення про приватизацію земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій приймають органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень за клопотанням працівників цих підприємств, установ та організацій.
При обчисленні розміру земельної частки (паю) враховуються сільськогосподарські угіддя, які перебували у постійному користуванні державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, за винятком земель, що залишаються у державній та комунальній власності. Загальний розмір обчисленої для приватизації площі сільськогосподарських угідь поділяється на загальну кількість осіб, зазначених у частині першій цієї статті.

30. Згідно із частинами третьою, четвертою статті 116 Земельного кодексу України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: 
а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; 
б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

31. Частинами третьою - п`ятою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що  громадяни - працівники державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонери з їх числа, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні цих підприємств, установ та організацій, звертаються з клопотанням про приватизацію цих земель до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Відповідний орган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади в місячний термін розглядає клопотання і надає дозвіл підприємствам, установам та організаціям на розробку проекту приватизації земель.
Передача земельних ділянок у власність громадянам - працівникам державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонерам з їх числа провадиться після затвердження проекту приватизації земель у порядку, встановленому цим Кодексом.

32. Відповідно до частини першої та другої статті 92 Земельного кодексу України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.
Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають, зокрема, підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

33. Громадяни, які є працівниками чи пенсіонерами комунальних сільськогосподарських підприємств вправі звернутися до відповідного органу виконавчої влади з клопотання про приватизацію земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні цих підприємств. Відповідний орган виконавчої влади в місячний термін має розглянути таке клопотання і надати підприємству дозвіл на розробку проекту приватизації земель.

34. Як установлено судом рішенням Ягубецької сільської ради народних депутатів від                              25 лютого 1994 року № 3 Елітно-насінницькому радгоспу «Ягубець» видано державний акт на право постійного користування землею (серія ЧР 16-6), площею 2598,8 га.

35. Відповідно до наказу Української академії аграрних наук від 25 серпня 1998 року № 28 Елітно-насінницький радгосп «Ягубець» перейменовано на дослідне господарство «Ягубець» Черкаського інституту агропромислового виробництва Української академії аграрних наук, яке 10 грудня 2004 року на підставі наказу Української академії аграрних наук № 447/94 передано у підпорядкування Міністерства аграрної політики України.

36. Згідно із розпорядженням Христинівської районної державної адміністрації від 25 травня 2004 року № 83 земельна ділянка, яка перебувала у володінні та користуванні дослідного господарства «Ягубець» Черкаського інституту агропромислового виробництва зменшена до 2116,27 га.

37. Дослідне господарство «Ягубець» Черкаського інституту агропромислового виробництва передане до сфери управління Міністерства аграрної політики та продовольства України спільним наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України і Української академії аграрних наук від 10 грудня 2004 року № 447/94 «Про передачу дослідних господарств Української академії аграрних наук до сфери управління Міністерства аграрної політики та продовольства України».

38. Відповідно до наказу Міністерства аграрної політики України від 29 червня 2005 року № 294 дослідне господарство «Ягубець» перейменовано на Державне підприємство «Сільськогосподарське підприємство «Ягубець».

39. 25 вересня 2015 року регіональне відділення Фонду державного майна України по Черкаській області видало наказ від № 7-АПК «Щодо приватизації Державного підприємства «Сільськогосподарське підприємство «Ягубецьке».

40. На виконання приватизації регіональне відділення Фонд держмайна по Черкаській області видало низку наказів: від 02 грудня 2015 року № 11-АПК «Про затвердження плану приватизації» єдиного майнового комплексу Державного підприємства «Сільськогосподарське підприємство «Ягубець»; від 03 грудня 2015 року № 12-АПК - Державне підприємство перетворене у КСП «Ягубець» та визнано правонаступником всіх майнових прав і зобов`язань державного підприємства «Сільськогосподарське підприємство «Ягубець»; від 04 грудня 2015 року № 13-АПК - припинено юридичну особу Державне підприємство «СГП «Ягубець» шляхом перетворення у КСП «Ягубець»; від 04 грудня 2015 року № 14-АПК затверджено передавальний акт майна єдиного майнового комплексу Державного підприємства до статутного капіталу КСП «Ягубець»; від 26 лютого 2016 року № 1-АПК завершено приватизацію Державного підприємства Сільськогосподарське підприємство «Ягубець».

41. Відповідно до постанови Черкаського окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року у справі № 823/1619/16, залишеної без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року та постановою Верховного Суду від 10 липня 2018 року, зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області розглянути у визначені законом строки проект землеустрою щодо приватизації земель державного підприємства «Сільськогосподарське підприємство «Ягубець», які розташовані в адміністративних межах Ягубецької сільської ради Христинівського району Черкаської області та погодити у передбачений законом спосіб. 

42. Судовими рішеннями у справах № 823/1619/16 та № 925/550/18 було встановлено, що згідно з наказами Фонду держмайна України Державне підприємств «Сільськогосподарське підприємство «Ягубець», було перетворено у Колективне сільськогосподарське підприємство «Ягубець» та є його правонаступником з усіх майнових прав і зобов`язань.

43. Земельний кодекс України визначає право постійного користування земельною ділянкою як право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку (частина 1 статті 92 Земельного кодексу України). Підстави припинення права користування земельними ділянками наведено у         статті 141 цього Кодексу.

44. Державні акти про право власності або право постійного користування на земельну ділянку є документами, що посвідчують відповідне право.

45. При цьому положення про обов`язок переоформити право користування земельною ділянкою у відповідний строк, передбачений у пункті 6 Перехідних положень Земельного кодексу України, визнано неконституційним на підставі рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005         (у справі № 1-17/2005) за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності         Конституції України         (конституційності) положень статті         92, пункту 6 розділу         Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України         (справа про постійне користування земельними ділянками).

46. Конституційний Суд України  рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005          вказав на наступне:
- пункт 6 Перехідних положень Кодексу зобов`язує громадян та юридичних осіб переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на земельні ділянки. При переоформленні права постійного користування у довгострокову оренду її строк визначається "відповідно до закону", що є неконкретним у зв`язку з невизначеністю цього закону, як і закону, який встановив би порядок переоформлення;
- Конституційний Суд України вважає, що встановлення обов`язку громадян переоформити земельні ділянки, які знаходяться у постійному користуванні, на право власності або право оренди до 1 січня 2008 року потребує врегулювання чітким механізмом порядку реалізації цього права відповідно до вимог частини другої статті 14, частини другої статті         41 Конституції України. У зв`язку з відсутністю визначеного у законодавстві відповідного механізму переоформлення громадяни не в змозі виконати вимоги пункту 6 Перехідних положень Кодексу у встановлений строк, про що свідчить неодноразове продовження Верховною Радою України цього строку;
- громадяни та юридичні особи не можуть втрачати раніше наданого їм права користування земельною ділянкою.

47. Відповідно до         статті 141 Земельного кодексу України         підставами припинення права користування земельною ділянкою є: а) добровільна відмова від права користування земельною ділянкою; б) вилучення земельної ділянки у випадках, передбачених цим Кодексом; в) припинення діяльності релігійних організацій, державних чи комунальних підприємств, установ та організацій;             г) використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам; ґ) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; д) систематична несплата земельного податку або орендної плати; е) набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці; є) використання земельної ділянки у спосіб, що суперечить вимогам охорони культурної спадщини.

48. Зазначений перелік є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.

49. Відповідно до статті 104 Цивільного кодексу України         юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

50. Частиною першою статті 108 Цивільного кодексу України передбачено, що перетворенням юридичної особи є зміна її організаційно-правової форми.

51. Відповідно до частини другої статті 108 Цивільного кодексу України у разі перетворення до нової юридичної особи переходять усе майно, усі права та обов`язки попередньої юридичної особи.

52. Із встановлених обставин справи убачається, що Колективне сільськогосподарське підприємство «Ягубець» є правонаступником Державного підприємства «Сільськогосподарське підприємство «Ягубець» у результаті його перетворення.

53. Останнє користувалось земельною ділянкою на праві постійного користування на підставі виданого Державного акта від 25 лютого 1994 року № 3 Елітно-насінницькому радгоспу «Ягубець» (яке набуло назви Державного підприємства «Сільськогосподарське підприємство «Ягубець» у зв`язку з численними перейменуваннями, а не процедур припинення). 

54. Припинення права користування земельною ділянкою з підстави припинення юридичної особи, зважаючи на положення частини першої статті 141 Земельного кодексу України, допускається лише у випадку, коли припинення такої особи виключає правонаступництво (зазначену правову позицію викладено у постановах Верховного Суду України від 21 лютого 2011 року у справі № 21-3а11, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 911/4065/16, від 21 травня 2018 року у справі № 922/1017/17, від 10 жовтня 2018 року у справі № 907/916/17 та від 15 січня 2020 року у справі № 925/361/19).

55. Отже, право користування земельною ділянкою, набуте у встановленому порядку, не втрачається внаслідок його непереоформлення підприємством, яке за змістом чинного Земельного кодексу України         не може набувати права постійного землекористування, а зберігається за ним до приведення прав і обов`язків щодо такої земельної ділянки у відповідність до вимог чинного законодавства, у тому числі за правонаступником такого землекористувача.

56. Зазначену правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 15 січня 2020 року у справі № 925/361/19 та від 02 вересня 2020 року у справі № 918/194/19.

57. Правомірність позиції про збереження за Колективним сільськогосподарським підприємством «Ягубець» права постійного користування до приведення прав і обов`язків щодо такої земельної ділянки у відповідність до вимог чинного законодавства підтверджується постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року у справі № 823/1619/16, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року та постановою Верховного Суду від 10 липня 2018 року.

58. З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що за Колективним сільськогосподарським підприємством «Ягубець» зберігається право постійного користування земельними ділянками, площею 1834,0411 га, до приведення підприємством прав і обов`язків щодо таких земельних ділянок у відповідність до вимог чинного законодавства.

59. За змістом статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

60. Таким чином, кожна особа має право подати позов до будь-якого суб`єкта владних повноважень за єдиного обмеження, якщо це не суперечить закону, та при наявності мети, а саме забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин. 

61. До того ж, частина друга статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України деталізує, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

62. Зазначене також підтверджується положеннями пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, яка передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

63. Важливо, що в силу частин третьої, четвертої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. 

64. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

65. Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

66. Статтею 8 Загальної декларації прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом.

67. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

68. Наука адміністративного права визначає способи захисту порушених прав (свобод, інтересів) як передбачені законом дії, що безпосередньо спрямовані на захист права (свободи, інтересу). Такі дії є завершальними актами захисту у виді матеріально-правових або юрисдикційних дій щодо усунення перешкод на шляху здійснення суб`єктами своїх прав або припинення правопорушень, відновлення становища, яке існувало до порушення. Саме застосування конкретного способу захисту порушеного чи запереченого права (свободи, інтересу) і є результатом діяльності щодо їх захисту.

69. Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційний Суд України зазначив, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

70. Праву на позов повинно відповідати певне конкретне порушене право чи охоронюваний законом інтерес.

71. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

72. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 01 квітня 2020 року у справі № 821/1438/17.

73. Згідно усталеної практики Верховного Суду, висловленою зокрема у постановах від 05 березня 2020 року у справі № 495/8898/16-а та від 06 вересня 2021 року у справі № 380/1/20, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

74. Також колегія суддів звертає увагу, що у постанові від 30 травня 2018 року у справі №826/5737/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що надання дозволу уповноваженим органом місцевого самоврядування на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності не означає позитивного рішення про передачу її в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.

75. Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду  апеляційної інстанції, що оспорюваним рішенням відповідача не порушено прав та інтересів позивача, оскільки за своєю правовою природою воно не породжує виникнення у особи, якій надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою права користування такою ділянку, а зазначений дозвіл є всього лиш наслідком виконання дотримання особою порядку звернення за таким дозволом.

76. Як убачається з постанови Черкаського окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року у справі № 823/1619/16, залишеної без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року та постановою Верховного Суду від 10 липня 2018 року, на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від                          05 липня 2016 року «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою», було розроблено проєкт землеустрою щодо приватизації земель Державного підприємства                       «СГП «Ягубець», розташованих в адмінмежах Ягубецької сільської ради Христинівського району Черкаської області.

77. Відповідно до пунктів 18, 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

78. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

79. У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

80. Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

81. З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

82. Зважаючи на наведені вище положення Кодексу адміністративного судочинства України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів спірний наказ є актом індивідуальної дії, оскільки: виданий відповідачем у результаті реалізації владних управлінських функцій суб`єкта розпорядження землями державної власності; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після розроблення проекту землеустрою.

83. Отже наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 05 липня 2016 року «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» слід вважати виконаним.

84. Позовні вимоги про визнання протиправним спірного наказу, як акту індивідуальної дії, який вичерпав свою дію шляхом його реального виконання, оскільки був розроблений проект землеустрою, не може бути належним способом захисту, оскільки цей акт не впливає на законність правовстановлюючих документів стосовно права власності чи користування спірною земельною ділянкою, а відтак не може бути скасованим.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

85. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанцій є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин при дотриманні норм процесуального права; у ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.  

          Суддя-доповідач          Н.В.    Коваленко
       
          Судді                                                                                                                 Я.О.    Берназюк 

                                                                                                                                       С.М.    Чиркін