ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
02 листопада 2021 року           справа №200/2120/21 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Гаврищук Т.Г., суддів: Блохіна А.А., Гайдара А.В., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Виконавчого комітету Маріупольської міської ради на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року у справі № 200/2120/21-а (суддя І інстанції Зеленов А.С., повне судове рішення складено 02.06.2021 року в м.Слов`янськ Донецької області) за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Востокспецреклама» до Виконавчого комітету Маріупольської міської ради, третя особа без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Державна регуляторна служба України про визнання протиправними та нечинними окремих положень нормативно-правового акту – положення Про порядок розміщення зовнішньої реклами на території міста Маріуполя (додаток №1) рішення виконкому Маріупольської міської ради від 22.03.2017 №46 зі змінами відповідно до рішення Виконавчого комітету Маріупольської міської ради №434 від 22.12.2020 -,

                                                     УСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Маріупольської міської ради, третя особа без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Державна регуляторна служба України у якому просив:
- визнати противоправними та нечинними окремі положення нормативно-правового акту – положення Порядок розміщення зовнішньої реклами на території міста Маріуполя (додаток №1) рішення виконкому Маріупольської міської ради від 22.03.2017р. №46 зі змінами відповідно до рішення Виконавчого комітету Маріупольської міської ради №434 від 22.12.2020р., а саме: пункти 4.4,4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.10, 4.14, 4.17, 4.19, 4.21, 4.22, 4.23 розділу 4 Порядок подання заявки та одержання дозволу на розміщення зовнішньої реклами; пункти 5.1.1, 5.1.5, 5.1.11, 5.5.5, 5.5.7. розділу 5 Вимоги до розміщення зовнішньої реклами; розділ 9 Порядок демонтажу рекламних конструкцій зовнішньої реклами Порядку розміщення зовнішньої реклами на території міста Маріуполя (додаток №1) рішення виконкому Маріупольської міської ради від 22.03.2017р. №46 зі змінами відповідно до рішення Виконкому № 214 від 17.06.2020р.;
- зобов`язати Виконавчий комітет Маріупольської міської ради внести зміни та викласти п.4.2, 4.3, 4.9 положення Порядок розміщення зовнішньої реклами на території міста Маріуполя (додаток №1) рішення виконкому Маріупольської міської ради від 22.03.2017 №46 зі змінами відповідно до рішення Виконавчого комітету Маріупольської міської ради №434 від 22.12.2020 в наступній редакції: - пункт 4.2 За наявності документів, передбачених пунктом 4.1 цього Положення, відомості про заяву у той же день вносяться робочим органом до внутрішнього реєстру заяв та дозволів на розміщення зовнішньої реклами (журналу), який ведеться у довільній формі;
- пункт 4.3 Робочий орган протягом двох робочих днів з дня реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, на предмет надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку дозволу за формою згідно з додатком 3. У разі прийняття рішення про відмову у видачі дозволу робочий орган надсилає заявникові вмотивовану відповідь із зазначенням підстав, передбачених законом. Строк видачі дозволу або надання письмового повідомлення про відмову у його видачі становить 10 робочих днів;
- пункт 4.9 Видача дозволу погоджується робочим органом з власником місця або уповноваженим ним органом (особою), а також з: Мінкультури - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках національного значення, в межах зон охорони цих пам`яток, історичних ареалів населених місць; органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках місцевого значення, а також в межах зон охорони цих пам`яток; утримувачем інженерних комунікацій - у разі розміщення зовнішньої реклами в межах охоронних зон цих комунікацій; Укравтодором або власниками автомобільних доріг та Національною поліцією у разі розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг. Перелік органів та осіб, з якими погоджується видача дозволу, є вичерпним. Дії щодо отримання зазначених погоджень вчиняються робочим органом без залучення заявника протягом строку, встановленого для отримання дозволу. Для здійснення погодження робочий орган не пізніше дня, що настає за днем одержання документів від заявника, надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах першому-п`ятому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів. За результатами дозвільної (погоджувальної) процедури органи, зазначені в абазах першому п`ятому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді надсилаються робочому органу. У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах першому п`ятому цього пункту, протягом встановленого строку погоджень вважається, що видачу дозволу погоджено.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року позов задоволено частково. Визнано протиправними та нечинними пункти 4.4, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.10, 4.14, 4.17, 4.19, 4.21, 4.22, 4.23 розділу 4 «Порядок подання заявки та одержання дозволу на розміщення зовнішньої реклами», п. 5.1.1., 5.1.5, 5.1.11, 5.5.5, 5.5.7 розділу 5 «Вимоги розміщення зовнішньої реклами», розділ 9 «Порядок демонтажу рекламних конструкцій зовнішньої реклами» Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя, затвердженого рішенням виконкому Маріупольської міської ради від 22.03.2017 №46 зі змінами відповідно до рішення Виконавчого комітету Маріупольської міської ради від 22.12.2020 №434. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
В апеляційній скарзі відповідач просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.
Відповідач вважає, що Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території міста Маріуполя взагалі не зачіпає законні інтереси позивача. Судом першої інстанції не прийнято до уваги, що враховуючи відсутність чіткого врегулювання Законом України «Про рекламу» питання демонтажу об`єктів зовнішньої реклами, внесення змін у рішення виконавчого комітету Маріупольської міської ради «Про затвердження Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя» та доповнення Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території міста Маріуполя п. 9 «Порядок демонтажу рекламних конструкцій зовнішньої реклами» не суперечить вимогам Законом України «Про рекламу», Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Метою внесення змін у рішення є удосконалення правового регулювання відносин, які виникають у зв`язку із розміщенням зовнішньої реклами з порушенням норм діючого законодавства України, вжиття дієвих заходів впливу на осіб, які порушують вимоги Закону України «Про рекламу» та інших законодавчих та підзаконних актів, захисту прав та охоронюваних законом інтересів мешканців міста і суб`єктів господарювання, які здійснюють діяльність у галузі рекламних відносин з дотриманням визначеного законодавством порядку. 
Позивач у поясненнях від 02.11.2021р. проти доводів апеляційної скарги заперечував, вважає, що рішення суду є законним та обґрунтованим, ухвалено судом відповідно до норм матеріального та процесуального права на підставі повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі. Відповідач до судового засідання не з`явився, надіслав клопотання про відкладення розгляду справи, в задоволенні якого колегія суддів відмовила.
Відповідно до вимог ч. 1 та ч. 2 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. 
Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає виходячи з наступного.
Виконавчим комітетом Маріупольської міської ради прийнято рішення від 17.06.2020р. №214 яким внесено зміни до рішення виконкому Маріупольської міської ради від 22.03.2017р. №46 «Про затвердження Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя».
Розділом 9 Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя визначено порядок демонтажу конструкцій зовнішньої реклами.
Під час судового розгляду відповідачем було прийнято рішення від 22.12.2020р. №434 «Про внесення змін до рішення виконкому Маріупольської міської ради від 22.03.2017р. №46», яким:
- внесено зміни до рішення виконкому Маріупольської міської ради від 22.03.2017 №46 «Про затвердження Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м.Маріуполя», виклавши додаток 1 у новій редакції;
- скасовано додаток 1 до рішення Маріупольської міської ради прийнято рішення від 17.06.2020 №214 про внесення змін до рішення виконкому Маріупольської міської ради від 22.03.2017 №46.
Наведені обставини сторонами не оспорюються.
Згідно частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Відповідно преамбули Закону України «Про рекламу», цей Закон визначає засади рекламної діяльності в Україні, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами. 
Згідно частини 1 статті 16 Закону України «Про рекламу» (в редакції станом на день прийняття спірного рішення) розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах провадиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, та в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. При видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами втручання у форму та зміст зовнішньої реклами забороняється. Зовнішня реклама на територіях, будинках та спорудах розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб). Розміщення зовнішньої реклами на територіях та об`єктах поза населеними пунктами провадиться лише за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб). Стягнення плати за видачу дозволів забороняється.
Вимоги до зовнішньої  реклами та її розміщення наведені у частинах 2, 3, 4 статті 16 Закону України «Про рекламу».
За приписами частини 5 статті 16 Закону України «Про рекламу» перелік обмежень та заборон щодо розміщення зовнішньої реклами, встановлений цим Законом, є вичерпним.
Частиною 1 статті 26 Закону України «Про рекламу» визначено, що контроль за дотриманням законодавства України про рекламу здійснюють у межах своїх повноважень: спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів - щодо захисту прав споживачів реклами; Антимонопольний комітет України - щодо дотримання законодавства про захист економічної конкуренції; Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення - щодо телерадіоорганізацій усіх форм власності; Міністерство фінансів України - щодо реклами державних цінних паперів; Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку - щодо реклами на фондовому ринку; спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань містобудування та архітектури - щодо спорудження житлового будинку; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства про зайнятість населення, - щодо реклами про вакансії (прийом на роботу).
Засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997 року (в редакції, чинній у спірний період) (далі Закон № 280/97-ВР), згідно частини 1 статті 11 якого виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
У відповідності до вимог статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження: 13) надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.
Повноваження щодо здійснення контролю в контексті спірних правовідносин в ст.ст. 30, 40, 59, 79 Закону № 280/97-ВР відсутні.
Відповідно до пунктів 3, 5 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 р. №2067, зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил. Для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління.
Згідно з пунктом 38 Типових правил розміщення зовнішньої реклами розроблення необхідної технічної документації, монтаж (демонтаж) рекламного засобу здійснюється спеціалізованими підприємствами, установами та організаціями.
За приписами пунктів 45-46 Типових правил розміщення зовнішньої реклами контроль за додержанням цих правил здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад та інші органи відповідно до законодавства. У разі порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами уповноважена особа органу, який здійснює контроль за додержанням цих Правил, звертається до розповсюджувача зовнішньої реклами з вимогою усунення порушень у визначений строк. У разі невиконання цієї вимоги орган, який здійснює контроль, подає інформацію спеціально уповноваженому органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. 
У відповідності до вимог ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (в редакції станом на день прийняття спірного рішення) порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання, видача або відмова у видачі яких законами України віднесена до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням за погодженням з територіальними (місцевими) органами центральних органів виконавчої влади, що здійснюють регулювання у відповідній сфері, та територіальними органами уповноваженого органу, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.
З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що нормами чинного законодавства не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування стосовно нормативного врегулювання питання демонтажу спеціальних конструкцій зовнішньої реклами.
Згідно статті 1 Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі Закон № 1160-IV) державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.
Регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
За статтею 8 Закону № 1160-IV стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу, проводиться комплекс певних дій, передбачених законодавством.
Оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій є важливим етапом для видання регуляторного акту і дії з цього приводу закріплені в статті 9 Закону № 1160-IV. В цій нормі визначено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.
За приписами статті 36 Закону № 1160-IV, де визначені особливості прийняття регуляторних актів органами та посадовими особами місцевого самоврядування, регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:- відсутній аналіз регуляторного впливу;- проект регуляторного акта не був оприлюднений.
Отже, недотримання процедури та порядку оприлюднення регуляторного акта, порушує права та охоронювані законом інтереси осіб, а отже є підставою для визнання такого акту протиправним та нечинним.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постановах від 08.05.2018р. по справі №461/8220/13-а, від 25.09.2018р. по справі №428/7176/14-а.
Відповідачем не надано суду доказів дотримання ним процедури прийняття та порядку оприлюднення регуляторного акта, зокрема не надано підтвердження щодо завчасного оприлюднення проекту відповідного рішення.
З урахуванням вищевикладеного, апеляційний суд дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Доводи апеляційної скарги про те, що Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території міста Маріуполя взагалі не зачіпає законні інтереси позивача, колегією суддів не прийнято до уваги з огляду на положення ч. 2 ст. 264 КАС України, за приписами якої право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Як встановлено судом, основними видами діяльності позивача є, зокрема, рекламні агентства, посередництво в розміщенні реклами в засобах масової інформації. Отже, позивач є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано спірне Положення.
За приписами пункту 1 частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Оскільки судом першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги правильно встановлені обставини справи, судове рішення є обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

                                                      ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Маріупольської міської ради на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року у справі №200/2120/21-а - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року у справі № 200/2120/21-а - залишити без змін.
Постанова у повному обсязі складена 02 листопада 2021 року.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з 02 листопада 2021 року та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя:                                                                                 Т.Г. Гаврищук

Судді:                                                                                                         А.А. Блохін

                                                                                                                   А.В. Гайдар