Постанова
Іменем України 
 
30 листопада 2021 року
м. Київ
 
справа № 761/30142/20
провадження № 61-8391св21
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: Черняк Ю. В. (суддя-доповідач), Воробйової І. А., Лідовця Р. А.,
 
учасник справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідачі: Офіс Президента України, Кабінет Міністрів України, Київська міська державна адміністрація, Київська міська рада,
 
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року у складі судді Юзькової О. Л. та постанову Київського апеляційного суду від 20 квітня 2021 року у складі колегії суддів: Писаної Т. О., Приходька К. П., Журби С. О., у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Президента України, Кабінету Міністрів України, Київської міської державної адміністрації, Київської міської ради про визнання бездіяльності та спонукання (зобов`язання) вчинити дії,
 
ВСТАНОВИВ:
 
1.     Описова частина
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У вересні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Офісу Президента України, Кабінету Міністрів України, Київської міської державної адміністрації, Київської міської ради про визнання бездіяльності та спонукання (зобов`язання) вчинити дії.
 
Позовну заяву мотивовано тим, що 11 серпня 2005 року між нею та Товариством з обмеженою відповідальністю «Марс-1» (далі - ТОВ «Марс-1») укладено договір № К-7Б-12-2-4 щодо будівництва багатоповерхового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , відповідно до умов якого забудовник після виконання зобов`язань між сторонами передає їй двокімнатну квартиру, загальною площею 106,70 кв. м, розташовану на 12 поверсі. Свої зобов`язання вона виконала в повному обсязі та сплатила забудовнику передбачені договором грошові кошти на будівництво об`єкта, однак останній всупереч умов договору не виконав належним чином свої зобов`язання, в результатні чого вона не отримала у власність житло.
 
Ураховуючи викладене, ОСОБА_1 просила суд:
 - визнати бездіяльність Офісу Президента України стосовно відсутності контролю за виконанням Указів Президента України, що визначено в пункті 5 Указу Президента України від 12 серпня 2008 року № 119/2008;
 - визнати бездіяльність Кабінету Міністрів України;
 - визнати бездіяльність Київської міської ради;
 - визнати бездіяльність Київської міської державної адміністрації стосовно не укладення з нею попереднього договору;
 - зобов`язати Київську міську державну адміністрацію укласти з нею попередній договір та основний договір на отримання житла.
 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
 
Ухвалою Шевченківського районного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного суду від 20 квітня 2021 року, у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 відмовлено.
 
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачами у цьому спорі є суб`єкти владних повноважень, а спір стосується оскарження їх бездіяльності. Отже, спір у силу вимог статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного, а не цивільного судочинства.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги та її доводів
 
У касаційній скарзі, поданій у травні 2021 року до Верховного Суду, ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просила скасувати ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року та постанову Київського апеляційного суду від 20 квітня 2021 року і передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
 
Підставою касаційного оскарження ухвали Шевченківського районного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року та постанови Київського апеляційного суду від 20 квітня 2021 року ОСОБА_1 зазначає застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 815/993/18 (провадження № 11-22апп19), від 23 січня 2019 року у справі № 806/5217/15 (провадження № 11-1033апп18), від 20 вересня 2018 року у справі № 815/2551/15 (провадження № 11-640апп18), від 18 квітня 2018 року у справі № 806/104/16 (провадження № 11-166апп18).
 
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної оцінки всім доводам і запереченням ОСОБА_1 , неправильного встановили фактичні обставини справи та характер спірних правовідносин, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень. Також, вказує на те, що цей спір повинен розглядатися за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства, оскільки він обумовлений захистом її порушених житлових прав.
 
Надходження касаційних скарг до суду касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 03 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року та постанову Київського апеляційного суду від 20 квітня 2021 року і витребувано із Шевченківського районного суду міста Києва цивільну справу № 761/30142/20.
 
2.     Мотивувальна частина 
 
Позиція Верховного Суду
 
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 389 ЦПК України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги і правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що касаційна скарга ОСОБА_1 не підлягає задоволенню.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, і норми застосованого права 
 
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
Відповідно до вимог статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
 
Частиною першою статті 402 ЦПК України встановлено, що у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
 
Відповідно до частин першої, другої, четвертої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
 
Розглянувши матеріали справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права в межах вимог, заявлених в суді першої інстанції, і доводів касаційної скарги колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції відповідають зазначеним вимогам цивільного процесуального законодавства України.
 
Статтею 124 Конституції України передбачено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Це означає, що право особи на звернення до суду не може бути обмеженим. Тобто, юрисдикція виникає там, де є спір про право. Предметом юрисдикції є суспільні відносини, які виникають у зв`язку з вирішенням спору. Поняття юрисдикції безпосередньо пов`язано з процесуальним законодавством.
 
Згідно зі статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
 
У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) закріплено принцип доступу до правосуддя.
 
Поняття «суд, встановлений законом» стосується не лише правової основи існування суду, але й дотримання ним норм, які регулюють його діяльність (рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України»).
 
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
 
Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
 
Відповідно до частини першої статті 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
 
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є предмет спору, характер спірних матеріальних правовідносин і їх суб`єктний склад, а також пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
 
Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції судів, які розглядають справи за правилами цивільного, кримінального, господарського й адміністративного судочинства. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до його відання, тобто діяти в межах установленої законом компетенції.
 
Вирішуючи питання юрисдикційності цього спору, Верховний Суд виходить з такого.
 
Частиною першою статті 19 ЦПК України передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
 
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
 
Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин. 
 
Разом із тим, відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. 
 
Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
 
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
 
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних із реалізацією публічної влади.
 
Публічно-правовим вважається також спір, який виник із позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
 
Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
 
Публічно-правовий спір має також особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
 
Таким чином, вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі залежить від характеру спірних правовідносин.
 
Велика Палата Верховного Суду неодноразово формувала позиції, відповідно до яких юрисдикція судового спору визначається за предметом спору, тобто за змістом та дійсним характером спірних правовідносин.
 
Так, публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 805/4505/16-а (провадження № 11-574апп18)). Натомість приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 15 квітня 2020 року у справі № 804/14471/15 (провадження № 11-1106апп19)).
 
Звертаючись до суду з цим позовом, ОСОБА_1 просила суд: 1) визнати бездіяльність Офісу Президента України стосовно відсутності контролю за виконанням Указів Президента України, що визначено в пункті 5 Указу Президента України від 12 серпня 2008 року № 119/2008; 2) визнати бездіяльність Кабінету Міністрів України; 3) визнати бездіяльність Київської міської ради; 4) визнати бездіяльність Київської міської державної адміністрації стосовно не укладення з нею попереднього договору; 5) зобов`язати Київську міську державну адміністрацію укласти з нею попередній договір та основний договір на отримання житла.
 
Позов обґрунтований тим, що 11 серпня 2005 року між ОСОБА_1 та ТОВ «Марс-1» укладено договір № К-7Б-12-2-4 щодо будівництва багатоповерхового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , відповідно до умов якого забудовник після виконання зобов`язань між сторонами передає їй двокімнатну квартиру, загальною площею 106,70 кв. м, розташовану на 12 поверсі. Свої зобов`язання вона виконала в повному обсязі та сплатила забудовнику передбачені договором грошові кошти на будівництво об`єкта, однак останній в супереч умовам договору не виконав належним чином свої зобов`язання, в результатні чого вона не отримала у власність житло.
 
Отже, хоч ОСОБА_1 і звертається з вимогою до Київської міської державної адміністрації про укладення із нею попереднього договору та основного договору на отримання житла, однак такі вимоги ґрунтуються на зобов`язанні ряду суб`єктів владних повноважень щодо здійснення управлінських функцій і заходів, спрямованих на відновлення прав потерпілих від діяльності груп інвестиційно-будівельних компаній «Еліта-Центр».
 
Зміст позовних вимог та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що це є публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
 
Ураховуючи зазначені обставини, суб`єктний склад учасників справи, характер спірних правовідносин, які виникли між сторонами, суд першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованого висновку про відмову у відкритті провадження у цій справі, оскільки спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
 
Колегія суддів Верховного Суду не бере до уваги посилання ОСОБА_1 в касаційній скарзі на те, що судами попередніх інстанцій застосовані норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 815/993/18 (провадження № 11-22апп19), від 23 січня 2019 року у справі № 806/5217/15 (провадження                        № 11-1033апп18), від 20 вересня 2018 року у справі № 815/2551/15 (провадження № 11-640апп18), від 18 квітня 2018 року у справі № 806/104/16 (провадження № 11-166апп18), оскільки фактичні обставини у зазначеній справі та у справі, яка переглядається у касаційному порядку, є різними. Зокрема, у наведених заявником справах спір стосувався приватноправових відносин сторін, які пов`язані між собою певними зобов`язаннями, чого немає у справі, яка переглядається.
 
Інші доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів, що згідно з положеннями статті 400 ЦПК України не належить до повноважень суду касаційної інстанції. Суд касаційної інстанції не наділений повноваженнями втручатися в оцінку доказів (постанова Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі № 373/2054/16-ц (провадження                      № 14-446цс18)).
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
 
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
 
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що оскаржувані судові рішення прийнято з додержанням норм процесуального права і підстави для задоволення касаційної скарги відсутні.
 
Керуючись статтями 141, 400, 401, 409, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
 
Ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року та постанову Київського апеляційного суду від 20 квітня 2021 року залишити без змін. 
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді:                                                                                                              Ю. В. Черняк

           І. А. Воробйова

          Р. А. Лідовець