ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 листопада 2021 року 
м. Київ
справа № 813/480/17
адміністративне провадження № К/9901/4058/17 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами  адміністративну справу №813/480/17
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, третя особа- Львівська міська рада, про визнання неправомірною відмови та зобов`язання до вчинення дій, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Львівської міської ради на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 09 червня 2017 року (суддя Братичак У.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року (головуючий суддя Онишкевич Т.В., судді: Іщук Л.П., Обрізко І.М.),
В С Т А Н О В И В :
ОСОБА_1 (далі також - позивач ) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (далі також - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Львівській області), третя особа- Львівська міська рада, в якому просив:
          - визнати неправомірною відмову Головного управління Держгеокадастру у Львівській області в наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га для ведення садівництва на території Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області;
          - зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянути його клопотання про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га для ведення садівництва на території Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач протиправно відмовив у наданні  дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки нормами Земельного кодексу України (далі - ЗК України) не передбачено такої підстави для відмови, як розташування ділянки у межах населеного пункту, а тому відповідач, прийнявши оскаржене рішення, порушив його право як громадянина України на отримання безоплатно у власність земельної ділянки для ведення садівництва. 
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 09.06.2017, яку залишено без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 27.11.2017, позовні вимоги задоволено.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що в листопаді 2016 року позивач як учасник антитерористичної операції звернувся до відповідача з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га для ведення садівництва на території Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області.
23.12.2016 року листом №Д-16487/0-8346/6-16 відповідач відмовив позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою на вказану ним у заяві земельну ділянку, посилаючись на те, що така розташована у межах населеного пункту, а тому відповідач не уповноважений на розпорядження даною категорією землі. 
Не погоджуючись з таким рішенням, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що у відповідача не було визначених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України) підстав для відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення запитуваного проекту землеустрою, з посиланням, при цьому, лише на лист відділу Держгеокадастру у Яворівському районі від 22 грудня 2016 № 22-1321-0.1-9387/2-19.
Вважаючи рішення судів попередніх інстанцій такими, що ухвалені з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, третя особа подала касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.  Зокрема скаржник наполягає, що розпорядником спірної земельної ділянки є саме Львівська міська рада, оскільки така земельна ділянка входить в межі м. Львова.
Інші учасники справи правом подання відзивів на касаційну скаргу чи письмових пояснень не скористались. 
Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення скарги з огляду на таке.
Норми частини 2 статті 19 Конституції України гарантують, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом "а" частини 3 статті 22 ЗК України (тут і надалі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Частиною 1 статті 121 ЗК України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, у тому числі, для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара (пункт "в").
Частинами 1-2 статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність чи надання їх у користування.
У відповідності до частини 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
В силу приписів частини 7 цієї статті ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
При цьому, за змістом частини 4 статті 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх потреб.
Центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру як передбачено Положенням, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15.
Системний аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що прийняття відповідним органом виконавчої влади за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови є обов`язковим.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333 (надалі - Положення) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521.
Пунктом 8 Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Згідно з пунктами 84, 123 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 №600 (чинної на час виникнення спірних правовідносин), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань. Службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Пунктом 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.05.2013 за №742/23274, визначено, що наказ, розпорядження, постанова, рішення (надалі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
Положення наведених нормативно-правових актів визначають, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ і такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника, адже листи складаються лише у разі надання відповіді на звернення громадян.
У межах заявленого адміністративного позову позивач звернувся до відповідача із клопотанням, за наслідками розгляду якого суб`єкт владних повноважень повинен був прийняти відповідне управлінське рішення, в той час як останній протиправно направив відповідь на нього у формі листа.
Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру у Львівській області з питань надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва, за межами населеного пункту Рясне - Руської сільської ради Яворівського району Львівської області, чи відмови у наданні такого дозволу у формі наказу, свідчить, що відповідач, як уповноважений орган, у даному випадку не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Зазначений правовий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою постановах Верховного Суду від 29.04.2020 у справі №824/138/18-а, від 28.05.2020 у справі №813/1949/16, від 14.08.2020 у справі №815/6699/17.
Крім того, відповідно до частини 1 статті 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, відповідачем в основу своєї відмови, викладеної листом, у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність покладено те, що запитувана земельна ділянка знаходиться у межах населеного пункту. При цьому, відповідач на підтвердження зазначеної обставини посилався на лист відділу Держгеокадастру у Яворівському районі від 22 грудня 2016 № 22-1321-0.1-9387/2-19.
Однак, судами попередніх інстанцій встановлено, що у матеріалах справи наявне розпорядження голови Яворівської районної державної адміністрації від 14 квітня 1997 року № 169, яким затверджено проект роздержавлення і приватизації земель селянської спілки «Хлібодар» на території Рясне-Руської сільської ради на площі 1456 га. Згідно цього документу та відповідного картографічного матеріалу, ця територія належить Рясне-Руській сільській раді Яворівського району Львівської області. Вказаним проектом роздержавлення та матеріалами державної статистичної звітності вказується на правовий статус запитуваної земельної ділянки як частини території Рясне-Руської сільської ради Яворівського району. На цей факт також вказує своїм листом Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 11 травня 2016 року №8/14.1-562-16. 
Водночас, відмовляючи у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, жодних посилань на невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку у листі відповідача не зазначено.
За встановлених обставин та враховуючи положення вищевказаних норм законодавства, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з підстави, що не передбачена частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, а тому ця відмова прямо суперечить вищевказаній нормі закону і є протиправною.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №545/808/17 та від 17.04.2018 у справі №819/1430/17.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допустили, тому суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 09 червня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року у справі №813/480/17 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Судді	Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик   А.І. Рибачук