ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2021 року	Львів	Справа № 260/1830/20 пров. № А/857/13062/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 

головуючого-судді                    Кузьмича С. М.,
суддів                                        Глушка І.В., Шавеля Р.М., 
за участю секретаря                    Мельничук Б.Б.,
представника апелянта           Беляков А.І.,
представника позивача           Турчин І.Я.,
представника третьої особи   Майор І.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові справу за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвестгруп К-3» на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду  від 28 травня 2021 року (ухвалене головуючим – суддею Плеханова З.Б. об 11 год. 39 хв. у м. Ужгород, повне судове рішення складено 22 червня 2021 року) у справі № 260/1830/20 за адміністративним позовом Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвестгруп К-3», Головне управління Держгекадастру в Закарпатській області, Приватне акціонерне товариство «Модуль М» про визнання рішення протиправним та його скасування,

                                                      ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із адміністративним позовом до відповідача в якому просив визнати незаконним та скасувати пункт 2.9 рішення XLI сесії VIІ скликання Ужгородської міської ради від 14.11.2019 за № 1768.
В обґрунтування позовних вимог вказував на те, що земельна ділянка , дозвіл на розробку проекту  відведення якої  надано Товариству «Інвестгруп К-3» рішенням сесії є частиною земельної ділянки, право користування щодо якої належить приватному акціонерному товариству «Модуль М» ( ПрАТ «Модуль М») на підставі Державного Акту  на право постійного користування серії Б 076204, виданого у 1985 році який є чинним. Крім того, відповідно до інформації Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 23.12.019 року детальний план території, на якій знаходиться земельна ділянка - не затверджений. Товариство «Інвестгруп К-3», подавши 22.04.2019 заяву через Центр надання адміністративних послуг Ужгородської міської ради, маючи у власності нежитлове приміщення площею 2,60 м.кв. має на меті оформити в оренду земельну ділянку для його обслуговування з уникненням процедури аукціону.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 28.05.2021 задоволено. Визнано незаконним та скасовано пункт 2.9 рішення XLI сесії VIІ скликання Ужгородської міської ради від 14.11.2019 за №1768. 
Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем при розгляді заяви ТОВ «Інвестгруп К-3» не дотримано порядок встановлений статтею 123 Земельного кодексу України. Щодо підстав на звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави у даній справі, то суд дійшов висновку, що спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою державної власності сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, а тому Держгеокадарстр не наділений повноваженнями розпорядника з усіма правами власника на захист права власності.  Управління Держгеокадастру  здійснило перевірку дотримання вимог земельного законодавства та встановило відповідні порушення, а надані законом функції державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду позовними вимогами. Оскільки орган, уповноважений здійснювати захист держави – Ужгородська міська рада, як орган місцевого самоврядування, сам порушив вимоги законодавства, а відтак в одній особі збігається з органом, уповноваженим на їх захист, то саме прокурором у даному випадку правомірно здійснюється захист інтересів держави в якості самостійного позивача в порядку ч.5 ст. 53 КАС України.
Вказане рішення в апеляційному порядку оскаржив відповідач, у апеляційній скарзі покликається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права з неповним з`ясуванням обставин справи та є незаконним, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволення позовних вимог.
Зокрема в апеляційні скарзі зазначає, що у прокурора були відсутні підстави звертатися до суду з позовом в інтересах держави. Перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою розгляду справи по суті. Також вказує, що проігноровано те, що Актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту земельної ділянки від 08.04.2020 за № 403-ДК/273/АП/09/01/-20 складеним Управлінням з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, а також Висновком експерта від 15.09.2020 за № 16065/20-41/22003-22007/20-14 встановлено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:23:001:0129 та прийняте рішення Ужгородської міської ради Закарпатської області від 14.11.2019 за № 1768 в частині 2.9 в цілому відповідають вимогам земельного законодавства, чинного на дату їх прийняття та складання.
Позивач скористався своїм правом та подав відзив на апеляційну скаргу в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін.
В свою чергу представник Приватного акціонерного товариства «Модуль-М» подав до суду заяву про залишення позову без розгляду.
Представники апелянта та третьої особи в судовому засіданні підтримали апеляційну скаргу та надали пояснення, просять апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати та залишити позовну заяву без розгляду.
В судовому засіданні представник позивача заперечив проти задоволення апеляційної скарги та надав пояснення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін.
Інші учасники справи в судове засідання на виклик суду не з`явилися, явку уповноваженої особи не забезпечили, хоча належним чином були повідомлені, що не перешкоджає розгляду справи за їх відсутності.
Заслухавши суддю-доповідача, представників учасників справи, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції — без змін, з наступних підстав.
З матеріалів справи слідує, що згідно Витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань: Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвестгруп К-3» , код 42716094 знаходиться  в м. Ужгороді, вул. Радіщева, будинок 1А. Засновниками є фізичні особи, а також ПАТ «Модуль М». Види діяльності: Організація будівництва будівель. Вищий орган управління : Загальні збори. Виконавчий орган -директор.
Згідно Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно  про реєстрацію права  власності Товариству «Інвестгруп К-3» на праві приватної власності належить нежитлове приміщення площею 50,8 кв.м. Підстава виникнення права власності: акт приймання -передачі нерухомого майна від 21.12.2018, видавник: ПрАТ «Модуль М, ТОВ «Інвестгруп К-1».
14.11.2019 Ужгородською міською радою прийнято рішення № 1768 «Про надання та відмову у надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок».
Пунктом 2.9 згаданого рішення надано дозвіл Товариству з обмеженою відповідальністю «Інвестгруп К-3» на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок з подальшою передачею їх в оренду площею 2,6 га для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості по вулиці Миколи Бобяка,15 «ж».
08.04.2020 Головним Управлінням Держгеокадастру у Закарпатській області складено Акт перевірки отримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту- земельної ділянки.
В Акті зазначено, що  перевірка проведена відповідно до статей 6 і 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», а виконання наказу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 07.04.2020 № 403-ДК «Про здійснення державного контролю за отриманням земельного законодавства. використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», виданого за розглядом листа ГУ Нацполіції  Закарпатської області від 18.03.2020, відповідно до наданих документів, матеріалів та інформації Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, виконкому Ужгородської міської ради стосовно законності перебування в постійному користуванні ПрАТ «Модуль М» земельної ділянки за  адресою : вул. Миколи Бобяка,15.
Згідно з чинним статутом ПАТ «Модуль» є правонаступником всіх прав та обов`язків ВАТ «Модуль», створеного шляхом перетворення державного виробничо-торгового підприємства.
Відповідно до Державного Акту на право користування землею серії Б№ 076204(УРСР) він виданий  Ужгородською міською радою  народних депутатів  у 1985 році на земельну ділянку площею 12,0 га для розміщення заводу. Рішення щодо втрати чинності Державним актом- відсутні. Детальний план території, на якій знаходяться  вищенаведені земельні ділянки- не затверджений.
У Витязі з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності у  власності ПрАТ «Модуль М»  знаходяться: будівлі і споруди літ Б,В,Г,К,Л,М,Н,О,П,С,Т,У,Ф,Х,Ц,Ч,Е,Ю.Я,І, частина літ Д площею 9253,4 кв.м. з прибудовою літ. Д-виробничий корпус, готовністю 50 %. площею забудови 2154 к.в.м. літ З площею 2082,9 кв.м., літ К-площею 890,8 кв.м.: 
Судом встановлено, що ПрАТ «Модуль М» нотаріальною заявою не заперечило погодження надання дозволу ТОВ «Інверстгруп К-3» на розробку проекту землеустрою для обслуговування набутого майна.
У відповідності до інформації ГУ Нацполіції  в Закарпатській області  від 13.03.2020 Ужгородській місцевій прокуратурі було надано дозвіл на використання у судових справах матеріалів кримінального провадження, а саме: відомостей, що містяться  в документах , вилучених  в Ужгородській міській раді  на підставі ухвали слідчого судді щодо земельних ділянок ПрАТ «Модуль» по вулиці Бобяка, 15 в м. Ужгороді.
Позивач, вважаючи незаконним п. 2.9 рішення Ужгородської міської ради від 14.11.2019 за №1768, звернувся до суду з відповідними позовними вимогами.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Колегія суддів погоджується з доводами апелянта, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті).
З огляду на це та поданої заяви про залишення позову без розгляду суд вважає за потрібне зазначити наступне.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин 1, 3 цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Законодавство України не дає переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлює оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
Крім цього, слід врахувати правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді.
Велика Палата Верховного Суду вказала, що ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із ч. 4 ст. 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Велика Палата Верховного Суду цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Суд проаналізував правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво:
по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;
по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Колегія суддів зауважує, що інтереси держави у земельних спорах, обумовлені тим, що земля є основним національним багатством та відповідно до ст. ст. 13 та 14 Конституції України перебуває під особливою охороною держави, а тому земельні спори у публічно-правовій сфері, за загальним правилом, стосуються захисту інтересів держави.
Як зазначив суд першої інстанції та таке слідує з позовної заяви, що спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою державної власності сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, а тому Держгеокадарстр не наділений повноваженнями розпорядника з усіма правами власника на захист права власності.  Управління Держгеокадастру здійснило перевірку дотримання вимог земельного законодавства та встановило відповідні порушення, а надані законом функції державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду позовними вимогами. Оскільки орган, уповноважений здійснювати захист держави – Ужгородська міська рада, як орган місцевого самоврядування, сам порушив вимоги законодавства, а відтак в одній особі збігається з органом, уповноваженим на їх захист, то саме прокурором у даному випадку правомірно здійснюється захист інтересів держави в якості самостійного позивача в порядку ч. 5 ст. 53 КАС України.
Резюмуючи наведене вище, суд погоджується з наявністю у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом та відповідно відхиляє аргументи відповідача й третьої особи про зворотне, а тому відсутні підстави для залишення позовної заяви без розгляду.
Щодо розгляду справи по суті то колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставах, в межах та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями ч. 2 ст. 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють їх відповідність закріпленим частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям.
Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської Ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Разом з цим, виходячи з положень ст. 122 Земельного кодексу України (далі – ЗК України) та п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР повноваженнями щодо розпорядження землями комунальної власності наділені сільські, селищні, міські ради, які вирішують ці питання виключно на пленарних засіданнях
Відповідно до частин 1 і 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Тобто, способом волевиявлення ради, яка здійснює право власності від імені відповідної територіальної громади, з регулювання земельних відносин, є прийняття рішення сесією.
Відтак, приписами чинного законодавства встановлено, що розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні зазначеного питання повинно прийматися у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади.
Водночас Земельним кодексом України визначено чіткий алгоритм розгляду заяв громадян про відведення у власність земельних ділянок та вичерпний перелік підстав для відмови особі у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Відповідач за результатами розгляду заяв позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення конкретної земельної ділянки зобов`язаний був прийняти рішення, яким надати дозвіл на розроблення такого проекту землеустрою або надати позивачу вмотивовану (із зазначенням конкретних причин) відмову у його наданні.
Таким чином, в межах спірних правовідносин дослідженню підлягають обставини щодо правомірності дій відповідача, зокрема дотримання відповідачем при розгляді клопотання про надання ТзОВ «Інвестгруп К-3» дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з подальшою передачею її в оренду площею 2,6 га для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості по вулиці Миколи Бобяка,15 «ж» встановленої процедури
Згідно зі ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Повноваження відповідних органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин та щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 12, 116, 122, 123 Земельного кодексу України, статтями 26, 33, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Конституцією, Земельним кодексом України та Законом України «Про землеустрій».
Згідно з ч. 2 ст. 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до ч. 1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлений ст. 123 ЗК України.
Частиною 2 ст. 123 ЗК України передбачено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до ч. 3 ст. 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 123 ЗК України.
Відповідно до ст. 149 ЗК України земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що здійснюють розпорядження земельними ділянками відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу з урахуванням вимог статті 150 цього Кодексу. 
Вилучення земельних ділянок здійснюється за письмовою згодою землекористувачів, а в разі незгоди землекористувачів - у судовому порядку. Справжність підпису на документі, що підтверджує згоду землекористувача на вилучення земельної ділянки, засвідчується нотаріально.
Судом встановлено, що  надання виконавчим органом товариства  в особі його директора нотаріально посвідченої згоди ні на вилучення, ні на «незаперечення» щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не відноситься до його повноважень згідно Статуту товариства.
Більше того, нотаріальна посвідчена заява директора ОСОБА_1 не містить констатації щодо згоди на вилучення земельних ділянок .
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що до своїх заяв ТзОВ «Інвестгруп К-3» ніяких нотаріально посвідчених заяв ОСОБА_1 не додавало, що свідчить опис прийнятих документів.
Крім цього, вилучення земельних ділянок можливе тільки для суспільних потреб або інших потреб, що ні заява Товариства, ні будь-які додатки до неї не містять і рішення з цього питання не приймались.
Відтак, підстави розгляду та задоволення заяви ТзОВ «Інвестгруп К-3»,  відповідно до якої винесено оскаржуване рішення не відповідає положенням статті 123 ЗК України.
Так, заява ТзОВ «Інвестгруп К-3» про надання дозволу на розробку проекту  відведення земельної ділянки була подана до Центру надання адміністративних послуг Ужгородської міської ради.
Згідно Положення про центр надання адміністративних послуг, затвердженого рішенням Ужгородської міської ради від 30.03.2017 є виконавчим органом міської ради без права юридичної особи , який керується в своїй діяльності Конституцією України та законами України , актами Президента України і Кабінету Міністрів України, рішеннями центральних та місцевих органів виконавчої влади та цим Положенням.
Перелік адмінпослуг, які надаються через центр, визначається рішенням виконкому Ужгородської міської ради на підставі  переліку, який затверджується Кабінетом Міністрів України.
Основними завданнями адміністратора, серед іншого, є прийняття від суб`єктів звернень  документів, необхідних  для надання адміністративних  послуг, здійснення їх реєстрації та подання документів( їх копій) відповідним суб`єктам надання адмінпослуг не пізніше наступного робочого дня.
Рішенням виконавчого комітету Ужгородської міської ради № 426 від 27.11.2019 затверджено Перелік адміністративних послуг, де в пункті 32 зазначено назву адмінсполуги - Рішення міської ради про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Суб`єкт надання адмінпослуги - відділ земелекористування.
Згідно Регламенту центру надання адмінпостуг (Додаток 34 до рішення від 30.03.2017) адміністратор Центру складає опис вхідного пакета документів. у якому зазначаються інформація про заяву та перелік документів, поданих суб`єктом звернення до неї, у двох примірниках. Суб`єктові звернення надається примірник опису вхідного пакета документів за підписом і з проставленням печатки відповідного адміністратора .Адміністратор центру зобов`язаний невідкладно, але не пізніше наступного  дня  з урахуванням графіка роботи суб`єкта надання адмінпослуг, надіслати ( передати) вхідний пакет документів суб`єктові надання адмінпослуги, до компетенції якого належить питання прийняття рішення  у справі, про що робиться  відмітка  в описі про проходження справи із зазначенням  часу, дати та найменування  суб`єкта надання адмінпослуг, до якого її надіслано та проставленням печатки( штампа) адміністратора, що передав відповідні документи. Після отримання справи суб`єкт надання адміністративної послуги зобов`язаний внести запис про її отримання із зазначенням дати та часу , прізвища, імені, по батькові відповідальної особи до описа про проходження справи.
Згідно інформаційної картки адміністративної послуги «Рішення міської ради про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» розробленої начальником відділу землекористування та затвердженої Ужгородським міським головою Богданом Андрієвим  29.11.2019 визначено умови отримання адмінпослуги:
8. Підстава для одержання адмінпослуги – заява;
9.Вичерпний перелік документів, необхідний для отримання адміністративної послуги, а також вимоги до них, де серед іншого вказано:
1) копії документів, що посвідчують особу (паспорт, довідка про присвоєння ідентифікаційного номера для фізичних осіб);
2) Графічні матеріали розташування земельної ділянки із зазначенням площі та конфігурації земельної ділянки
10. Поряок та спосіб подання документів:
Заява особисто або уповноваженою особою ( на підставі доручення).
Як слідує з протоколу № 192 засідання постійної комісії з питань регулювання земельних відносин, містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, на яке був запрошений представник суб`єкта надання адмінпослуги - заступник начальника відділу землекористування  були розглянуті заяви юридичних та фізичних осіб щодо регулювання земельних відносин, де комісія одноголосно вирішила: рекомендувати надати дозвіл ТзОВ «Інвестгруп К-3» на розробку проекту землеустрою, однак додатково також вказано: з подальшою передачею її в оренду.
Враховуючи наведене вище судом першої інстанції вірно встановлено, та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, наступні порушення, що були:
заяву ТзОВ «Інвестгруп К-3» було прийнято без доручення уповноваженої особи, оскільки заява містить тільки підпис без зазначення прізвища та доручення уповноваженої особи;
до заяви ТзОВ «Інвестгруп К-3» був наданий вичерпний перелік документів, серед яких відсутня нотаріально-посвідчена заява директора  ПрАТ «Модуль М»
адміністративна послуга «Рішення міської ради про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок «не передбачає також включення до неї   вирішення питання» з подальшою передачею земельної ділянки в оренду»;
ні постійна комісія з питань регулювання земельних відносин, містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, ні суб`єкт надання адмінпослуги відділу землекористування, а в подальшому і Ужгородська міська рада - не звернули увагу на вказані порушення, а розглянули заяву ТзОВ «Інвестгруп К-3» всупереч встановленому порядку та вказаним вище вимогам підзаконних актів та чинного законодавства, в тому числі і в порушення ст. 123 ЗК України.
В той же час, частинами 1-3 ст. 124 ЗК України встановлені певні особливості передачі в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності. За змістом названої правової норми, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами 2, 3 ст. 134 цього Кодексу.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами 2, 3 ст. 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.

В свою чергу, за змістом частин 1-3 статті 134 ЗК України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об`єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.

Аналіз наведених вище положень ЗК України дає підстави стверджувати, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування може здійснюватися поза процедурою земельних торгів лише у передбачених законом випадках.

Як зазначено у постанові Верховного Суду від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а, за такого правового регулювання втрачається сенс у першій стадії земельно-правової процедури щодо звернення особи за отриманням дозволу та безпосередньо його отримання, тобто позбавляє цю дію її юридичного (правового) значення.

У цій же постанові Верховного Суду сформульовано правовий підхід, згідно з яким, всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки, зокрема, й у користування. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення особи щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

У ракурсі висловлених Верховним Судом висновків, колегія суддів зазначає, що розгляд поданого позивачем клопотання стосовно отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, надання такого дозволу, є однією зі стадій процедури відведення такої земельної ділянки у користування ТзОВ «Інвестгруп К-3», відтак надання такого дозволу без дотримання вимог закону забороняється.

Дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не гарантує особі прийняття відповідним органом рішення про надання земельної ділянки у власність чи користування. Однак надання дозволу дає особі правомірні, небезпідставні сподівання та очікування, що після розробки проекту землеустрою земельну ділянку їй може бути надано, якщо для цього не буде законних перешкод.

Судом правильно враховано та таке підтверджується матеріалами справи, що на спірній ділянці знаходиться нежитлове приміщення належне ТОВ «Інвестгруп К-3», і на час даного судового розгляду підстава його набуття у вигляді Акту прийому-передачі від ПрАТ «Модуль» ТОВ «Інвесгруп К-3» судом незаконною не визнавалась.

Разом з цим, відповідність місця розташування земельної ділянки має вирішуватись з урахуванням положень ст. 134 Земельного кодексу України. В даному випадку значний відсоток плоші земельної ділянки не забудований (що вбачається на кадастровому плані, який долучений до заяви), а на земельній ділянці розташовані об`єкти нерухомого майна, що не належать заявнику на праві власності, а жодна споруда йому одноособово на праві власності не належить і вбачається порушення місця розташування земельної ділянки, яка пропонується до відведення, вимогам законодавства.

Як зазначалось вище, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.

Однак судом встановлено , що відповідачем при розгляді заяви ТОВ «Інвестгруп К-3» не дотримано порядок встановлений статтею 123 ЗК України, а тому наведене свідчить про невідповідність оскаржуваного пункту рішення критеріям правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, визначеним ч. 2 ст. 2 КАС України, що має наслідком його скасування.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на викладене вище, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду — без змін. Доводи апеляційної скарги не спростовують рішення суду першої інстанції.

Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 229, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

                                                    ПОСТАНОВИВ:

Відмовити в задоволенні заяви Приватного акціонерного товариства «Модуль М» про залишення позовної заяви без розгляду.

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвестгруп К-3» залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду  від 28 травня 2021 року у справі № 260/1830/20 – без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає. Крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої  статті 328 КАС України.

Головуючий суддя	 	С. М. Кузьмич 	
судді	 	І. В. Глушко 	
 	 	Р. М. Шавель  	
Повне судове рішення складено 05 жовтня 2021 року