ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 166/603/17
адміністративне провадження № К/9901/30698/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Стародуба О.П., 
суддів - Берназюк Я.О., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Ратнівського районного суду Волинської області від 20.07.2017 (суддя - Лозицький С.О.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2017 (судді - Кушнерик М.П., Мікула О.І., Курилець А.Р.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Ратнівської селищної ради Ратнівського району Волинської області, треті особи - ОСОБА_2 про часткове скасування рішення та за позовом ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 до Ратнівської селищної ради Ратнівського району Волинської області, третя особа - ОСОБА_1 , про скасування рішення, -
встановив:
У травні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила визнати протиправним та скасування п. 5 рішення Ратнівської селищної ради Ратнівського району Волинської області №9/2 від 23.12.2016. 
Ухвалою Ратнівського районного суду Волинської області від 25.05.2017 відкрито провадження у справі №166/603/17 за позовом ОСОБА_1 .
У червні 2017 року ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 звернулись до суду з позовом, в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення Ратнівської селищної ради Ратнівського району Волинської області №9/2 від 23.12.2016 Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 для обслуговування котельні з подальшою реконструкцією під магазин для викупу у власність.
Ухвалою Ратнівського районного суду Волинської області від 14.06.2017 відкрито провадження у справі №166/699/17 за позовом ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 та об`єднано в одне провадження для спільного розгляду позови у справах №166/603/17 та №166/699/17.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є власником приміщення котельні, що знаходиться в АДРЕСА_1 , загальною площею 45,4 кв.м., що підтверджується витягами про державну реєстрацію прав, видані комунальним підприємством «Волинським обласним бюро технічної інвентаризації» № 33314417 від 28.02.2012 та № 34918311 від 23.07.2012. 
ОСОБА_3 є власником квартири АДРЕСА_2 , що підтверджується свідоцтвом про право на спадщину за законом від 30.01.2009  та витягом про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 05.03.2009 №22076742.
ОСОБА_4 є власником квартири АДРЕСА_3 , що підтверджується витягом з державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав та їх обтяжень від 16.12.2014 №31094626.
ОСОБА_2 є власником квартири АДРЕСА_4 , що підтверджується Свідоцтво про право на спадщину за законом від 03.02.2012.
Як власники зазначених квартир вони більше 30 років користуються господарськими спорудами, які знаходяться біля будинку, зокрема: ОСОБА_3 належить приміщення гаражу, що примикає до приміщення старої котельні, яка знаходиться між будинками АДРЕСА_2 та АДРЕСА_6 та належить на праві власності ОСОБА_1 ; ОСОБА_4 належить погріб, який знаходиться навпроти будинку АДРЕСА_2 та практично по якому проходить межа проектованої земельної ділянки, яку намагається приватизувати ОСОБА_1 ; ОСОБА_2 належить погріб, який знаходиться навпроти будинку АДРЕСА_2 та фактично розміщений на проектованій земельній ділянці, яку намагається приватизувати ОСОБА_1 . 
Рішенням Ратнівської селищної ради №24/14 від 20.09.2013 «Про надання дозволу гр. ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для обслуговування приміщення котельні з подальшою реконструкцією під магазин для викупу у власність» надано гр. ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 350 м.кв, яка знаходиться по АДРЕСА_1 для обслуговування котельні з подальшою реконструкцією під магазин для викупу у власність. 
Рішенням Ратнівської селищної ради Ратнівського району №9/2 від 23.12.2016 ОСОБА_1 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яка знаходиться по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 0724255000:01:003:0100), для обслуговування котельні з подальшою реконструкцією під магазин для викупу у власність загальною площею 0,0350 га та надано дозвіл на викуп даної земельної ділянки. 
Пунктом 5 вказаного рішення визначено - гр. ОСОБА_1 вирішити до наступної сесії відповідно до рішення комісії з питань промисловості, продовольства, земельної реформи і екології, будівництва, транспорту і зв`язку питання щодо відшкодування збитків користувачам погребів у разі їх знесення. 
Не погоджуючись з рішенням селищної ради №9/2 від 23.12.2016 в частині п. 5 його резолютивної частини, вважаючи його таким, що у вказаній частині прийнято відповідачем з перевищенням наданим йому законом повноважень, ОСОБА_1 звернулась до суду з цим позовом.
В свою чергу, позивачі ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 звернулись до суду з позовом, в  обгрунтування якого посилались на те, що спірне рішення є незаконним та таким, що порушує їх права на вільне володіння, користування та розпорядження їх майно, яке знаходиться на спірній земельній ділянці. 
Посилались на те, що при прийнятті спірного рішення селищна рада вийшла за межі своїх повноважень, оскільки затвердила проект землеустрою та надала для викупу спірну земельну ділянку без попереднього розроблення плану зонування або детального плану території у відповідності до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», без врахування інтересів громадськості.
Постановою Ратнівського районного суду Волинської області від 20.07.2017, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду 27.09.2017, позов    ОСОБА_1 задоволено.
Визнано частково протиправним та скасовано пункт п`ятий резолютивної частини рішення Ратнівської селищної ради Ратнівського району Волинської області №9/2 від 23.12.2016 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 для обслуговування котельні з подальшою реконструкцією під магазин для викупу у власність".
Позов ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Ратнівської селищної ради Ратнівського району Волинської області №9/2 від 23.12.2016 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 для обслуговування котельні з подальшою реконструкцією під магазин для викупу у власність".
Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що п. 5 оскаржуваного рішення Ратнівської селищної ради № 9/2 від 23.12.2016 є таким, що прийнятий відповідачем з перевищенням повноважень, оскільки ним встановлено додаткові обмеження ОСОБА_1 , які не передбачені в проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачці для обслуговування котельні з подальшою реконструкцією під магазин та Витязі з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 20.05.2014 №НВ-0700874222014 у відповідності до вимог ст. 110 Земельного кодексу України.
Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 суди виходили з того, що надання ОСОБА_1 дозволу на викуп земельної ділянки відповідно до п. 2 резолютивної частини рішення Ратнівської селищної ради №9/2 від 23.12.2016, є одним з етапів продажу ОСОБА_1 земельної ділянки, зазначеної у ньому.
Разом з цим, ні в матеріалах, наявних у справі та наданих сторонами в обґрунтування своїх вимог та заперечень, ні в ході розгляду справи, ОСОБА_1 не було надано доказів того, що прийняттю оскаржуваного рішення передувало розроблення та затвердження детального плану території де розміщена земельна ділянка, яка надана їй для викупу.
Враховуючи викладене, суди дійшли висновку, що приймаючи спірне рішення №9/2 від 23.12.2016 без попереднього розроблення містобудівної документації відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» селищна рада перевищила свої повноваження.
Суди дійшли висновку, що спірним рішенням порушуються права та законні інтереси позивачів, як жителів та власників квартир на території, щодо якої потрібно було розробити детальний план території, а також як членів територіальної громади, на яку поширює свою діяльність Ратнівська селищна рада, щодо можливості подати свої письмові пропозиції до містобудівної документації. Крім того, вказаним рішенням порушуються права позивачів, як користувачів господарськими спорудами, які знаходяться на спірній земельній ділянці.
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодилась позивач - ОСОБА_1 , звернулась з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просила їх  скасувати в частині задоволення позову ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 та ухвалити в цій частині нове рішення, яким у задоволенні їх позову відмовити.
В обгрунтування касаційної скарги посилалась на те, що судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки обставинам справи, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень. 
Зокрема посилалась на те, що процес передачі їй у власність спірної земельної ділянки був розпочатий ще задовго до вступу в законну силу  обмежень, передбачених ч. 3 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а тому посилання судів попередніх інстанцій на вказану норму закону, як на підставу для задоволення позовних вимог ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 , є безпідставним.
Також посилалась на те, що судами не доведено порушення прав на нерухоме майно, права на яке позивачі ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 захищають в межах задоволених позовних вимог.
Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Розглядаючи справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
З такими висновками суддів колегія не погоджується з огляду на наступне.
Так, відповідно до частини другої   статті 2 КАС України   (у редакції, чинній на час ухвалення рішень судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності   Конституцією   чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 7 частини першої   статті 3 КАС України   суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою   статті 4 КАС України   юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких   законом   установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої   статті 17 КАС України   визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла наступних висновків:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час   здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких   законом   установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений   законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії   суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.». 
Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній, відповідно, зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17).
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі (постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі №826/15700/17).
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не враховувати запропонований підхід під час вирішення цієї справи. 
Спірні правовідносини у справі, що розглядається, виникли у зв`язку з прийняттям відповідачем оскаржуваного рішення та передачею позивачу ОСОБА_1 спірної земельної ділянки.
При цьому, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 обґрунтовують свої вимоги тим, що спірна земельна ділянка тривалий час перебуває у їх користуванні, а передача спірної земельної ділянки ОСОБА_1 порушує їх права власників та користувачів нерухомого майна, яке розташоване на цій земельній ділянці та на межі з нею.
В свою чергу, ОСОБА_1 заперечує право власності ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 на зазначені об`єкти нерухомості та вважає, що ними не надано відповідних доказів та не доведено факту користування спірною земельною ділянкою.
Такий характер спірних правовідносин, доводів учасників справи та доказів, якими вони обґрунтовують свої вимоги, свідчить про наявність між ними спору про користування спірною земельною ділянкою, що свідчить про цивільно-правовий характер спору.
Відповідно до ст. 15 ЦК України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно зі ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (ч. 1 ст. 21 ЦК України).
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів на спірні правовідносини не поширюється, оскільки спір у справі не є публічно правовим, а пов`язаний з правом цивільним - правом користування земельною ділянкою, і з врахуванням суб`єктного складу сторін має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. 
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідно до статті 239 КАС України позивачі мають право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі. 
Керуючись статтями   345,   349,   354,   355,   356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
постановив:
Касаційну скаргу ОСОБА_1  - задовольнити частково.
Постанову Ратнівського районного суду Волинської області від 20.07.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27.09.2017 - скасувати.
Провадження у справі №166/603/17 за позовом ОСОБА_1 до Ратнівської селищної ради Ратнівського району Волинської області, третя особа - ОСОБА_2 про часткове скасування рішення та за позовом ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 до Ратнівської селищної ради Ратнівського району Волинської області, третя особа - ОСОБА_1 , про скасування рішення, - закрити.
Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивачі вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Судді:                                                                                
О.П. Стародуб                                                                                          
Я.О. Берназюк                                                            
В.М. Кравчук